返回上一页 文章阅读 登录

曹正汉:中国的集权与分权:“风险论”与历史证据

更新时间:2019-11-27 21:48:00
作者: 曹正汉  

  

   (1)人事控制

  

   人事控制是统治者设立多种层级的职位和身份,以及相应的人事管理制度和资源分配制度,逐级对人实施控制,形成自上而下的人事控制系统。梅斯奎塔等(Buenode Mesguita, et al., 2003;Bueno de Mesguita and Smith, 2011)提出一种人事控制模型,名为“选举人理论”(the selecteorate theory),解释这种控制方式所依赖的机制及形成的控制结构。这一理论认为,所有的统治者都是通过建构三个选举人集团获得权力和执掌权力。其中,最外围的集团是“名义选举人集团”(the nominal selectorate group),他们由统治者的潜在支持者构成,在名义上(或法律上)对选举统治者具有某种发言权或选举权。在此之上,是规模要小得多的“实际选举人集团”(the real selectorate group),他们对统治者获得政权及持续执政能够产生某种实际的影响。最核心的集团是人数极少的“统治联盟”(the winning coalition),他们是支持统治者赢得政权和执掌政权不可或缺的人物(Buenode Mesguita, et al., 2003)。通过这三个选举人集团,统治者就能够对所有人实施层级控制。首先,通过政治租金的分配和人事任免,直接控制最核心的“统治联盟”;其次,通过“统治联盟”进一步控制“实际选举人集团”;最后,通过“实际选举人集团”控制规模庞大的“名义选举人集团”,并扩大到控制普通民众。

  

   当然,上述层级控制结构若要有效发挥作用,还需要借助人事管理制度和资源分配制度。人事管理制度是在三个选举人集团中设置相应的职位、级别、身份和任免办法,以便统治者从“名义选举人集团”中选拔精英进入“实际选举人集团”,又从“实际选举人集团”中选拔可以特别信赖的人进入“统治联盟”;反过来,统治者也可以把不忠诚的成员从“统治联盟”或“实际选举人集团”中开除。与人事管理制度相配合的是资源分配制度,也就是把国家的财政收入和其他资源按职位和级别在“统治联盟”“实际选举人集团”和“名义选举人集团”中分配,首先满足“统治联盟”的需要,其次分配给“实际选举人集团”,最后分配给“名义选举人集团”。这就在各个集团内部及集团之间建立起人与人的竞争关系和替代关系。除最高统治者之外,所有人都需要通过向上争取支持,才能保住自己的职位或获得更高职位。这种竞争关系和替代关系提高了统治者对所有人的控制能力。

  

   (2)地域控制

  

   地域控制是中央政府把全国划分为若干行政区,分别建立地方政府和任命地方官员,授权地方官员统治民众,即按地域对民众分而治之。盖尔通(Galtung,1971)和莫泰尔(Motyl,2001)建立的“帝国统治模型”就是把地域控制作为主要的控制手段。这种控制结构的特征是,处于核心地位的统治者及中央政府凭借军事优势控制各地区的领导人(peripheral elites),再通过地区领导人统治各地民众。与此同时,中央政府通过征税等方式,把资源从各地区集中到中央,再由中央政府在地区之间进行再分配,以加强中央对地方的控制。

  

   2. 对治理体制的分类

  

   依据采用何种控制手段,我们可以对集权国家的治理体制进行分类。

  

   第一种类型是不采用地域控制手段,只采用人事控制手段,即不设立地方政府,或者说,不设立具有充分自主权的地方政府,仅建立自上而下的人事管理系统和垂直控制的行政机构,所形成的治理体制是“中央垂直管理的体制”,也称U形结构(Chandler,1962;Williamson,1996;Cooley,2005)。一般而言,这种治理体制只适合小国,因为中央政府能够直接管理的有效范围受到人口和地域的限制。不过,历史上有一部分极权国家(totalitarian states)虽然规模较大,但也曾在短时期内采用这种治理体制(Motyl,2001)。

  

   第二种类型是只采用地域控制手段,不采用人事控制手段,即中央政府依靠地方政府统治各个地区,但没有建立中央垂直控制的人事管理系统,此为“间接统治的体制”。历史上所有的“海洋型帝国”,如大英帝国和法属西非联邦,其统治方式都接近这种体制(潘兴明、高晓川,2014:22-26)。

  

   第三种类型是既采用地域控制手段,按行政区域设置地方政府,同时,也采用人事控制手段,建立中央垂直控制的人事管理系统,此即“地方分权的威权体制”(Landry,2008;Xu,2011;Hess,2013),其基本特征是“中央治官,地方治民”(曹正汉,2011)。历史上所有的“大陆型帝国”,如亚述帝国、波斯帝国、罗马帝国、拜占庭帝国、哈里发帝国、俄罗斯帝国、奥斯曼帝国、莫卧儿帝国等,其治理结构都在不同程度上接近这种类型(Motyl,2001;芬纳,2014)。中国的郡县制是这种类型的典型代表,所以,我们就简称之为“郡县制”(严耕望,2002;周振鹤,2005;Edwards,2009)。

  

   当然,上述三种类型是就典型情况而言,实际上,集权国家的治理体制不一定完全与这三种类型中的某一种对应,很可能是介于两种类型之间,或者由两种类型混合而成。因此,上述三种典型类型又可以衍生出三种混合类型。

  

   第一种混合类型是郡县制与间接统治在空间上同时并存,简称为“郡县制与间接统治并行的体制”。比如,西汉初年,刘邦为了安抚一同打天下的异姓枭雄,被迫拿出一半国土分封诸侯,建立诸侯王国,在余下的国土上建立郡县制。此外,西晋和元朝既采用郡县制,又采用某种程度的分封制,也与此类似。

  

   第二种混合类型是在间接统治的基础上实行郡县制,我们称之为“以间接统治为基础的郡县制”。这种治理体制的特征是:中央政府之下设立行省,对行省实行直接统治,行省长官由中央政府任命;行省以下实行间接统治,由中央政府授权地方贵族或部落首领自主统治。古波斯帝国即是采用这种治理体制(芬纳,2014:314-327),中国元、明两代在边疆和西南少数民族地区实行的“土司制”也属于这种类型。

  

   第三种混合类型是中央垂直管理与郡县制相结合,即,中央行政机构延伸到省级政区,省级政区之下才按郡县制来治理。这种治理体制以宋代为典型。宋代君主对地方官员防范极严,为此,在地方高层政区(路)不设立统一的政府,而是分别设立转运使司、提点刑狱司、安抚使司、提举常平司等相互独立、相互牵制并直属于中央的行政机构,分别执掌地方财权、司法权、兵权和民事权,同时,又都行使监察府(州)、县官员的权力;在“路”之下,才按郡县制的原则,设立府(州)、县等地方政府。明代前期也是采用这种治理体制。

  

   综合而言,集权国家的治理体制可以分为六种主要类型(见表1)。

  

表1 集权国家的治理体制:六种主要类型

  

   上述分类的目的是为分析集权国家的治理体制提供一个比较框架。在这个比较框架内,首先,我们讨论如果不考虑约束条件,统治者希望的治理体制属于何种类型;然后,我们再把约束条件加进来,考察在不同的约束条件之下,治理体制将如何变化。

  

   (三)各种治理体制应对统治风险的机制及有效性

  

   对于中央政府而言,不同的治理体制意味着在控制统治风险上能够利用的机制有所不同,其有效性也有所差别。

  

   中央垂直管理的体制依赖“统治联盟”的忠诚和“实际选举人集团”的支持,也依赖“名义选举人集团”的服从(Mesguita, et al., 2003;Mesguita and Smith, 2011)。这种忠诚、支持和服从是建立在两种机制基础上的。一种机制是官僚系统(包括军队)的职位竞争机制。除最高统治者之外,每一个人都需要与其他人竞争才能获得晋升机会,也才能保住职位。职位竞争机制使得统治者能够通过层级控制的手段管理官僚系统,并直接或间接控制每一位官员。另一种机制是资源分配机制。统治者首先控制税收和其他重要的经济资源,然后把资源按等级分配给官僚系统中的成员,确保职位竞争机制充分发挥作用。因此,在这种治理体制之下,政权的稳定性最终取决于统治者能否控制足够资源。只有掌握了足够资源(如税收和石油收入),才能保住“统治联盟”的团结和忠诚,也才能获得其他集团的支持和使它们服从(Mesguita, et al., 2003;North and Weingast, 2009;Mesguita and Smith, 2011)。我们把这两种机制统称为“人事控制机制”。

  

   然而,对于规模巨大的集权国家来说,相对于庞大的人口,统治者所能控制的收入和资源是有限的,这些收入也许可以维持官僚系统(包括军队)的忠诚,但不足以收买全国民众,使民众自愿臣服。况且,大部分税收和资源还是从民众手中直接征得的。所以,人事控制机制用于应对地方官员的威胁(即代理风险)是有效的,但难以应对来自民众的威胁(即社会风险)。

  

   与中央垂直管理的体制不同,间接统治的体制采用地域控制手段,赋予中央政府运用分而治之的机制应对上述两种威胁。这种分而治之的机制包括:首先,它分散了中央政府所面对的来自民众的威胁,把这种威胁转移给地方领导人来承担,相应的,增加了地方政府应对民众威胁的灵活性(Cai,2008;曹正汉,2011);其次,由地方政府控制民众并承担相应责任,这就分散了民众抗议的目标,使民众抗议的对象转向地方政府,有助于阻止全国性抗议运动的形成(Hess,2013)。因此,间接统治能够应对来自民众的威胁。但这种治理体制因为缺乏垂直控制的人事管理系统,所以,在控制地方领导人方面,中央政府只能依靠军事威慑和资源分配,有效性受到削弱。

  

   以此类推,我们可以分析和比较各种治理体制应对统治风险的机制及有效性(见表2)。

  

表 2 各种治理体制应对统治风险的机制及有效性之比较


爱思想关键词小程序
本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119198.html
文章来源:《社会》2017年第3期
收藏