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张晋邦:检察机关一般法律监督权:规范内涵、宪制机理与调整方向

——兼论检察院组织法原第5条的修改

更新时间:2019-11-20 07:24:32
作者: 张晋邦  
[xxxiv]这一立法考虑,集中反映了七九检察院组织法第5条制定时,该条所具有的监督具体化和监督集中化的强调作用。

   应当看到的是,彭真虽认为法律监督权主要应该集中于刑事案件的办理,认为“检察机关的任务就是通过打击各种犯罪来维护国家法制的统一实施”,其任务与刑法基本一致,因而“检察院组织法的内容与刑法应当有恰当的衔接”。[xxxv]但这主要是一种在肯定检察机关法律监督机关属性的前提下,基于权力运行实际而作出的策略考虑。因为彭真认为,检察机关进行全面的法律监督,是一项相当复杂的问题,一方面,检察机关缺乏这样的能力进行全面监督;另一方面,则难以与党纪政纪部门的监督相区分。因此,他认为,检察机关监督的范围是犯罪问题,而党的纪律检查部门和行政监察部门监督的应当是违反党纪、政纪的问题,或者是违法但没有达到犯罪程度的问题。[xxxvi]这种以案件性质划分监督权限的立法决策,集中体现了检察权配置上的探索品格,指明了检察监督案件化或诉讼化的发展方向,具有历史的科学性。但也实际上未能注意到,司法具有定分止争的终局性,诉讼是权力冲突和权利救济的最后渠道,法律责任的最终确定仍然依赖于检察权的介入和审判权的裁决。比如接受了政纪或者法律处分的个人,如果认为这种处分存在问题,有权寻求司法救济;比如在党纪政纪的处理过程中,涉及到刑事责任认定和追诉的,仍然需要检察机关的衔接和介入。由于检察监督与其他机关监督在司法程序上的衔接性,必然仍导致检察监督的普遍化。不能因为检察监督对重点领域的关注,以及其他机关监督的主体性,就取消检察监督的普遍性。就当下而言,一是检察机关的监督能力显然今时不同往日,检察机关一般法律监督权的诉讼化或者案件化存在着相当广阔的探索空间和落地可能,不应该仅局限于刑事案件;二是检察机关探索进行行政和民事违法监督存在着相当程度的制度需要,宪法权限的配置应该与时俱进,不能却步不前。可行的是探索检察监督的具体化和体系化,针对不同监督对象和诉讼案件采取不同的监督方式,形成以诉讼监督为龙头、其他监督方式相配合;刑事监督为主体、公益监督为特色;重点突出、覆盖到位的差序监督格局。理解立法原意,应该注意吸取七九检察院组织法第5条立法时的探索品格,结合当下实际,合理配置一般法律监督权而非相反。

   2. 七九及八三检察院组织法第5条具有双重规范结构,不与第一条构成限缩关系

   七九及八三检察院组织法第5条与第1条的关系,历来存在着两种观点。第一种如前所述,认为第五条对第1条构成限缩关系,是对第1条的限缩解释,可以称之为“限缩论”。第二种观点可以归纳为“并列论”。从文义解释上来讲,一般而言,当我们说两组事物之间存在着限缩解释关系,意味着两组事物应具有内涵上的递进性,但检察院组织法第5条与第1条之间的并列关系显然不容忽视。七九及八三检察院组织法第5条依次出现了“检察”、“侦查”“审查”“公诉”“监督”的表述,区别于其第1条明确宣示法律监督性质的纯粹,第五条的内涵显然更为混杂,提及了多种职权。因此,“并列论”认为,“第一条与第五条之间既存在并列关系,亦存在递进关系。作为并列关系,二者共同确定检察权的范畴。作为递进关系,第五条强调了检察机关应当重点行使的法律监督权。”[xxxvii]所以,七九及八三检察院组织法第5条不对第1条构成限缩关系。“并列论”从文义分析的角度出发,注意到了第5条与第1条对检察职权构成并列表达的规范可能,具有一定的合理性。但这一观点将第5条与第1条置于同等地位,既未能正视检察院组织法第1条的规范位阶,更未能认识到第5条所具有的双重规范结构,事实上与“限缩论”具有同样的论证模式。即二者均仅看到了第5条与第1条在检察职权层面的一致性,因此将第5条与第1条相提并论,只不过论证方向不同,或者相互限缩,或者相互加持。

   应该看到,理解法律监督权和各项具体检察职权的关系,应坚持矛盾的普遍性和特殊性的观点。[xxxviii]七九及八三检察院组织法第5条关于检察机关的职权规定具有双重规范结构,不仅与第1条具有相互一致的一面,更具有相互疏离的一面。其一致性在于二者均落实了法律监督权的宪法属性,其相互疏离在于第5条具有司法或诉讼法意义,具体检察职权的变动不否定其法律监督的宪法性质,仅影响具体法律监督职权的配置。

   这是因为,自七九检察院组织法起,我国宪法和法律 (八二宪法以及八三检察院组织法等)对检察机关职权的概括性表述均不再以“负最高的检察责任”“行使检察权”等语句进行表达,而是采用了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述。由此产生了我国检察机关职权的“性位疏离”命题。[xxxix]这意味着经历了一定时期的法治探索,法律监督开始从以往的宪法理念演变为宪法概念,我国检察权“法律监督”的宪法属性得到明确和强调,“法律监督”成为宪法规范。一般而言,检察权是一组“权力集”,内部包含了不同侧面的具体检察职权。但由于八二宪法肯定了七九检察院组织法第1条中有关检察机关作为国家法律监督机关的定位,并通过将其吸纳为宪法条款提升为宪法概念,对法律监督权的宪法属性进行强调,我国检察权因之在规范结构上具有了双重法律意义。

   在诉讼法层面,由于“法律监督”是就权力性质而言,主要针对与其他国家机关的宪法关系,主要是一种宪法概念,而非诉讼法概念,检察院组织法第1条故而不具有诉讼法意义。“检察”更多的是一种传统的诉讼法概念,是就检察机关本身的权力范畴而言。在诉讼法层面,检察权概念仍然保留其传统的司法内涵不变,检察机关根据第5条所作列举行使诉讼法上的检察职权。因此,八三检察院组织法第1条规定宪法属性,第5条落实职权内涵,二者各有指涉,呈现出疏离状态。检察职权的消长与否均不影响检察权整体的宪法性质。

   在宪法层面,检察权整体转化为宪法上的法律监督权,法律监督权成为检察权这组权力集的质的规定性,成为它们的共同属性。七八宪法第43条第1款的规定虽然体现了一般法律监督的宪法理念,但由于其尚未使用“法律监督”一词以完成法律监督的宪法规范建构,因此七九检察院组织法第5条的双重规范结构还处于隐藏阶段。但由于八二宪法对于“法律监督”的明确,八三检察院组织法第5条关于检察机关职权规定的双重规范结构得到了凸显。在宪法意义上,检察院组织法第1条是对有关检察机关作为“国家法律监督机关”之宪法规定的重申,检察院组织法第5条对检察职权的具体列举则是对法律监督权宪法属性的体系化落实,二者具有一致性。

   更进一步地,在宪法层面,因为法律监督的宪法定性,各个具体检察职权相应的转化为各个具体法律监督职权。检察职权中有的是对于其他国家机关的直接法律监督,如侦查监督、执行监督、监所监督等,有的则在检察机关宪法定位下间接的发挥着法律监督的作用,如公诉权、补充侦查权等。检察机关个别职权的变动,仅可能在诉讼法层面产生权力增减,但不可能改变法律监督权的宪法属性。因此一般法律监督的对立概念是有限法律监督,一般法律监督与具体法律监督并不冲突,而是由其组合而成。检察院组织法第5条对检察机关职权的列举,并非是将其限定为某种有限法律监督,而是以具体法律监督职权的体系化重组来落实宪法中的一般法律监督权。

   从立法模式上看,我国历部检察院组织法都采用了概括加列举的立法模式。如1951年《最高人民检察署暂行组织条例》第2条概括规定了最高检察署的最高检察责任,[xl]其第3条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条则列举了各级检察署守法监督权在内的各项职权。1954年《人民检察院组织法》第3条概括规定了最高人民检察院的检察权,[xli]在其第4条中列举了各级人民检察院守法监督权在内的各项职权。因此,七九及八三检察院组织法在其第1条中对检察权进行概括,并将其定位为法律监督权,在其第5条对检察职权进行列举。这种立法模式与前述立法传统一致。由于检察院组织法第1条的存在,因此这种列举不意味着限缩,更类似于一种立法例示,以表明检察机关的履职重点。

   3. 八二宪制整体承继并发展了七八宪制下的一般法律监督权

   检察机关一般法律监督权的宪法规范依据,须通过七八宪法体制与八二宪法体制的规范关系加以认知。应当看到,八二宪法对七八宪制的承继是整体承继,而非对检察院组织法第5条单个法律条款的承继。

   从宪法修改的历程来看,七八宪法的制定由于特殊的时代背景,固然存在着修宪程序有待进一步规范化、[xlii]部分内容有待进一步发展、[xliii]指导思想有待进一步厘定、[xliv]社会主义革命和建设的经验有待总结等缺憾,[xlv]以至于其面临“在不长的时间内它就不符合我国变化了的客观情况”的诟病。[xlvi]但七八宪法所努力表达的民主政治诉求得到了八二宪法的吸收和发扬,有学者总结,七八宪法所确认的民主原则为八二宪法所传承、七八宪法所规定的公民权利的宪法地位在八二宪法中得到弘扬、七八宪法在国家机构设置方面的变革为八二宪法所吸纳和完善、七八宪法所确认的中央与地方关系原则为八二宪法所坚持。[xlvii]这些均表明七八宪法为恢复国家正常秩序、实行改革开放奠定了良好的基础,并直接为八二宪法所吸收。[xlviii]七八宪法在法制建设方面的努力,也在一定程度上成为了法治起航的基点,为八二宪法提供了法治传承,最终在逐步完善中沿用至今。[xlix]

   从规范条款的承继来看,有学者认为,七八宪法的进步在于重新恢复最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院的设置。[l]有学者指出,在七八宪法基础上制定的法院组织法和检察院组织法,为司法工作的开展提供了具体的行动指南,为法治建设提供了宝贵的支持。七九检察院组织法第1条明确了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。[li]经过1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过《关于修改中华人民共和国人民检察院组织法的决定》的修订后一直沿用至今。1983年修改的主要原因是为了符合“八二宪法”的相关精神和用语,因此,对于第2条有关人民检察院的设置、第20条有关人民检察院的机构设置、第22和第23条有关人民检察院的人员任免进行了一定的调整,大体框架没有改动。[lii]

   因此,七八宪法第43条恢复了检察制度的设置,对检察机关的一般法律监督权作了宪法确认。七九检察院组织法则作进一步落实,将检察机关的检察职权置于法律监督权的高度予以确认,并重点强调了检察机关的具体法律监督职权。二者共同完成了检察权的宪制建构。至此,一般法律监督权得到七八宪制明示。八二宪制确认和继承了一般法律监督权的这种整体建构,并对规范位阶进行了微调,即八二宪法将检察机关为国家法律监督机关的条款纳入宪法规定,以取代七八宪法第43条的概括。这种取代,并不意味着八二宪法将法律监督限定为有限法律监督。八三检察院组织法延续这种定位与安排的同时,对刑事法律监督权等作出强调。同时,检察机关享有的民事法律监督权、行政法律监督权、公益诉讼职权、法规的宪法审查提请权和法律解释提请权等各项法律监督权则分别通过《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《各级人大常委会监督法》《立法法》等法律进行了拓展和规定。

事实上,我国宪法体制关于一般法律监督权的设置虽然在监督重点上一度有所侧重,但其设置方式一以贯之,除在部门法中拓展检察机关法律监督职权外,延续了“宪法定位+组织法统领”的做法。在《共同纲领》宪制下,全国政协第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第28条规定,“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议分别正式通过了《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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