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大卫·M·兰普顿:“大跃进”时期的医疗政策

更新时间:2006-11-27 00:13:51
作者: 大卫·M·兰普顿  

  不是所有政策的制定都出于同样的政治条件,出自同样的领导,应对同样的政治压力,利用同样的政治资源。不同的政策是不同政治体系发挥作用的产物。以此为出发点,我进一步讨论了在具体的责权分配上,是否存在冲突和政治上的讨价还价,并分析了各个机构为了获得和/或保住某项责权,所采取的策略。

  如上所述,中国相关机构在医疗政策上的博弈从未停止过。1955和56年,卫生部曾经力阻由党的机构来主管防治寄生虫工作,认为缺乏彻底研究和管理会导致不幸的后果。但在当时,这些争辩没有多少分量,因为当时党中央内部团结一致,决心改变卫生部独自为政的状况。但1958和1959年间,卫生部延长医疗专业高等教育的年限、重视医疗科研的主张得到了采纳,因为中央在此问题上存在意见分歧(101)。现在看来,当时周恩来、刘少奇和陆定一都主张卫生部应该在某些领域拥有独立决策权(102)。经验表明,卫生部可能采取的唯一策略就是在中央内部寻找支持者,这涉及到建立良好的个人和行政关系。相比之下,在“大跃进”(和文化大革命)期间,毛泽东则倾向于另立决策平台(如九人小组)。

  冲突不单单是纵向的,如中央和卫生部之间,同时也存在横向的,即部委与部委之间的冲突。虽然这些冲突通常在一片加强团结的宣传声中被掩盖下去,但偶尔也会浮出水面。一个争执不断的问题就是药品价格。卫生部强调商业部和化工部的药品定价,直接影响到卫生部财政状况的好坏。显然,卫生部及其下属机构都希望药品价格定得越低越好,而商业部和化工部则强调价格必须维持在相对较高的水平上,这样才能够积累资金、抑制过高的需求。一位卫生部的代表说:“……如果商业部在数量上和质量上,给县级(卫生部门)以支持,卫生部门先前经费短缺的问题就能迎刃而解,就能实现卫生工作的‘大跃进’”(103)。

  各部门争执的焦点不仅包括该由谁制定政策,还包括谁必须在另一些领域制定政策。卫生部就一直试图让各工业部委承担工人的部分医疗和劳保费用,但通常都不了了之(104)。一句话,有些权责需要争取,有些则需要回避。尽管对于这些“游戏”通常我们只能雾里看花,但还是有必要进行深入的研究。

  这种政府内部竞争问题控制权的结果是,在某一确定时期内决策体系内部的权力出现一定程度的分散。我意图证明我在第一部分中提到的1958、59年间医疗政策走向不一的现象,是政出多门的结果。由于医疗高等教育、科研政策一直由医疗专业人士主导,其政策变化的走向和基调与中层干部主导的公社医疗保健、群众卫生运动大不相同。“大跃进”后政策发生变化,原因是公社和群众运动领域掌握的资源、面对的压力发生了变化。

  我还描述了医疗政策的决策权如何由几个平台分享。按照行政管理的术语,我们不妨称之为“分割式决策体系”——相关的政策并非全部在同样的制度背景下制定出来。在九人小组和公社(1958—59年间)舞台上,中层干部的思维局限于依靠群众,积极行动,创造惊人的成绩。所依靠的资源是群众和党的动员机制。其政策体现了他们的制度来源。卫生部则是另一番景象。在副部级和局级干部中,医生占了大多数(虽然他们也是党员)。在卫生部的制度框架中,各司局分别掌管一个责权领域,这助长了专业化和人力资源条块分割的现象。这样的结构决定了卫生部重视来自城市和专业队伍的意见,而非来自农村的看法。卫生部的经费发放,也反映了他们立足城市和专业化的倾向。

  任何决策体系都既有优点也有缺点,这种“分割”体系也不例外。较之以前的以卫生部为核心的决策体系而言,多平台决策体系的巨大优点是能够照顾到更多方面的利益需求。在1958—1960年期间,在血防问题上,省、地区、公社的干部有很大的发言权;而在卫生部平台上,起主导作用的则是医生和研究人员。如果我们像爱蒙德那样(105)从系统“能力”的角度看问题,应当说这种(多平台)决策体系的“反应能力”(responsive capacity )是相对较高的。

  但另一方面,也存相当多的缺点,最大的问题就是无法协调沟通,好比左手不知道右手在做什么。按常理,某一平台提出的政策要想成功,必须与其他每一个平台的政策进行协调。但部门间的条块分割,阻塞了协调的渠道。不同部门在出发点、价值观、领导意志方面的差异,使得这种“自然的”分割更加难以冲破。最典型的例子就是,虽然建立了2万4千多个公社卫生院,卫生部却几乎没有制定任何未公社卫生院培训高素质人员的计划,医药工业对药品需求的急剧增长也毫无准备。此外,在地方卫生部门和群众卫生运动之间也没有建立任何常规的联系渠道。

  总之,“分割式决策体系”极大地增强了医疗事务决策的代表性,但又极端弱化了沟通协调的能力。本文意在表明“大跃进”所以“失败”,政策“激进”只是一个方面,更重要的问题在于政策缺乏连续性,以及“分割式决策体系”的运作特性。

  

  大卫•M•兰普顿(David M.Lampton)是美国尼克松中心中国问题研究部主任,霍普金斯高等国际研究院中国研究教授,曾任纽约中美关系全国委员会主席。

  蒙作者同意翻译并在《科学与文化评论》发表。

  

  作者附言:这里我要感谢米歇尔。奥克森博格的指正,感谢他帮助凝练了本文的一些概念。此外,还要感谢约翰。W.刘易斯的指正和帕特里克。坡莱克所做的校对工作。当然,我要对依然可能存在的错误负责。最后,感谢小乔西亚。马西基金会及主席约翰。Z.博尔斯在1973—74学年为本研究提供经费。


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文章来源:科学文化评论
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