返回上一页 文章阅读 登录

大卫·M·兰普顿:“大跃进”时期的医疗政策

更新时间:2006-11-27 00:13:51
作者: 大卫·M·兰普顿  

  

  卫生部决策平台的特点之二,涉及到如何对待“大跃进”之前卫生部面临的问题(65)。背景是这样的,“百花齐放”过后,卫生部领导一直致力于分析和消除医务人员和患者对卫生部的不满(66)。从卫生部机关报《健康报》的报道,我们不难看出当时令领导层最头疼的问题是:如何解决政工干部和专业人员之间的分歧,如何减少浪费、提高医疗服务的效率。

  卫生部领导很清楚,从1955、56年党政治开始温和地介入卫生部门工作,到后来的“反右派”运动,已导致相当大的敌对情绪。中国协和医学院李宗恩说:“学校工作质量不断恶化……整个学校一片混乱;党委也毫无办法……”(67)西安科学院院长批评党政干部的“反科研”的偏见(68)。护士们则抱怨说,党政干部使得护士队伍的标准迅速下降了(69)。简而言之,卫生部领导面临的首要问题就是消除党政干部和医务人员的不满。

  在此首要而突出的难题之下,卫生部领导还必须面对多如牛毛的困难。正如我们将看到的,毛泽东认为,卫生部工作的最大问题是没有充分利用现有资源,也没有提供足够的医疗服务;而卫生部则认为问题的关键是需求过大,享受劳保和公费医疗的人太多,不少人钻公费医疗的空子。正如《人民日报》评论员文章指出的:……现有的一些政策变相鼓励农村人口向城市渗透,例如为工人提供房租补贴,工人的子女可以享受半价公费医疗,还有额外发放的粮票和布票等,这些政策必须加以改变。(70)

  卫生部还把经费短缺的问题,归咎于干部、事业编制的工人,以及其他一些人所享受的公费医疗。由于医疗服务非常便宜,甚至免费,浪费药品的现象很普遍(见后面的漫画),还有不少人提出不合理的要求。干部们通常利用这一点为个人或家庭成员谋福利。上海卫生局的一个报告显示,“……统计显示,虽然享受公费医疗的人多为年轻的干部、学生和工人……但他们每年就诊的平均次数却达到12到13次”(71)。谈到浪费,卫生部的文件常常提到1957年(72),事实上,出现巨大赤字且有精确统计数字的年份是1954和1955年度。1954年上海的医疗预算大约超支了258万元(73),山东超支29万(74),青岛市(1955年一季度)超支26,474元(75)。经费有限,浪费却是惊人的。

  一句话,经费短缺,加上缺少训练有素的医务人员,大大缩减了卫生部灵活决策的空间(76)。此外,许多医生、研究人员、教师对医疗水准不断滑坡的现象也忧心忡忡。在做了那么多的培训工作之后,卫生部的领导们对这样的现状也颇为沮丧。事实上,浪费现象与医生们心情不舒畅、心存恐惧不无关系。由于缺乏正面的激励,感受不到上级的支持,医生们自然缺乏减少浪费的积极性。最后,在解决成本问题之前,很难想象卫生部会大规模增加医疗机构的数量。总之,卫生部不是一个能够按照自身意志做出什么大胆举措的机构。这并不是说他们不愿意“为人民服务”,他们只是认为保证服务质量,维持良好士气,实现预算平衡,才是为人民服务的最好的方式。没有良好的职业精神面貌,服务质量就无法提高,浪费问题也无法遏止。没有足够的经费,士气就会受损,服务质量同样会下滑。

  毛泽东和九人小组:毛泽东将群众对政策的不满,部分地归咎于第一个五年计划期间实行的经济政策。早在1956年(77),他就列举了一系列理由,主张平衡发展(78)。他认为集中发展重工业,妨碍了农村地区向轻重工业输送原材料,担心结构不平衡会拖整个经济增长的后腿。在分析1957年经济形势的时候,毛泽东做了以下简短的总结:……发展工业必须和发展农业同时并举,工业才有原材料和市场,才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金。……农业和轻工业发展了,重工业有了市场,有了资金,它就会更快地发展。这样,看起来工业化的速度似乎慢一些,但是实际上不会慢,或者反而可能快一些。(79)

  更让毛主席吃惊的是,“双百”运动期间暴露出来的不满情绪,不少是针对现有发展模式的。在毛泽东看来,最让人担忧的问题是农民。新华社的一篇报道说:“农民感觉政府只过多地关注城市。结果干部和工人都过上了好日子,而农民的生活却很苦。城市商品供给充足,而在农村,供应短缺不说,工业品的价格也很高”。(80)

  按照毛泽东的观点,过去的发展政策不仅加剧了城乡差别,以前向重工业倾斜的政策也造成了重工业工人与其他城市居民之间的差别。正如我前面指出的,只有不到25%的城市人口享受各种形式的公费医疗(81)。城市内部收入分配不均的现象,是“双百”运动期间一些工人批评党组织的重要原因:“一些与公共食堂、厕所、医疗诊所、职工宿舍相关的问题,本可以也应该得到解决,却没有解决。至于无法解决的问题,也没有告诉工人们原因。这也是引发工人不满情绪的起因”(82)。

  经济和社会福利发展不平衡带来的另一后果是,城市成为吸引农民的巨大磁场。1957和58年,大量农民涌入城市,造成食品和住房供应紧张:“第一个后果就是住房紧张……随着城市生产的增长,商品供应的形势受到影响……城市规模越膨胀,国家的支出也越大”(83)。

  所有这些问题是彼此联系的。毛主席高瞻远瞩,认为解决之道在于纠正福利待遇不平衡的状况。这一举措有望缓解人口流入给城市带来的压力,并拉近与弱势群体的距离。医疗保健虽然十分重要,但只是这项均衡计划的一部分:科学、文化、教育、卫生等项事业的发展的规模和速度,已经不能完全按照原来所想的那个样子去做了,这些都应当适当地扩大和加快。……许多危害人民最严重的疾病,例如血吸虫病等等,我们现在有办法对付了。总之,群众已经看见了自己的伟大的前途。(84)

  毛泽东和九人小组分析判断形势后做出的另一决定是,放弃解放以来医疗领域一直因循的苏联模式。他们的看法是,改善医疗保健的力量,蕴藏在人们群众之中。1958年3月的成都会议上,毛泽东在抨击苏联的时候,特别提到了医疗问题:全国解放后,……在经济工作和文教工作中产生了教条主义,……经济工作中的教条主义,主要表现在重工业工作、计划工作、银行工作和统计工作方面,特别是重工业和计划方面,……统计几乎全部是抄苏联的。……教育方面搬得也相当厉害,……甚至不考虑解放区的教育经验。卫生工作也搬,害得我三年不能吃鸡蛋,不能喝鸡汤,因为苏联有一篇文章说不能吃鸡蛋和喝鸡汤,后来又说能吃了。不管人家的文章正确不正确,中国人都听,都奉行,总是苏联第一(85)

  一句话,毛泽东并不认为,以卫生部的制度背景,他们能够解决中国农村的医疗问题。

  总结毛泽东和九人小组的态度和观点,可以认为,他们十分关注经济增长缓慢的问题,尤其是农业领域,关注城乡之间(包括城市内部)社会福利事业发展不平衡的问题,以及由上述两个因素引发的不满情绪。在这种情况下,毛泽东和九人小组的成员,可以被看作是弱势群体的代言人。虽然毛泽东和九人小组对基本形势的判断可能是一致的,但在对具体问题的轻重缓急上,看法应该还是有差异的,由于缺少足够资料而我们并不知晓他们各自确切的立场。

  我们还必须注意由九人小组主导的其他政治舞台,即省、县两级的党委。上面我们概要分析了九人小组存在的理由,接下来,他们还需要将千百万农民动员起来的手段,而这手段就是省、县两级党委。分散在各地的党委代表会定期集中召开基于特定目的会议商讨工作目标:“县和县级以上的党委必须设立由农业、卫生、水利部分领导组成的(血防)领导小组”(86)。

  选择这样一个组织结构来推动群众运动是十分重要的,因为中层党组织受到来自专业人士和农民两方面的压力都比较小。在现实意义上这些人都是些藐视地方关系网的步步高升的干部。

  ……在政府体系中,党组织能够发挥最大影响力的地方是地方一级。在中央政府,党组织必须与掌管着各部门复杂运作的众多受过专业训练的人打交道。而在基层,又必须认真对待群众的呼声。唯有在中间一级,既没有那么多专业人士相竞争,群众声音也较小……(87)

  最初,在1956和57年,无论九人小组还是其从属的省、县级党委都邀请专家听取他们对群众卫生工作的意见。但到了1958年,专家则沦为受批评的对象(88)。在当年召开的一系列全国和地方血防会议上,省县两级干部争相表明,他们分管的地区取得了“专家”认为不可能的成绩。在这些报告的基础上,全国血防会议确定了“梦幻”般的工作目标。深受余江县声称已经根除血吸虫病这一消息的鼓舞,1958年6月毛泽东写下了《送瘟神》(89)。现实情况是,虽然党中央建立了负责铲除寄生虫病的机构,却没有哪个机构或个人负责“客观”地评价已经取得的,或实际上并未取得的成绩。其结果是,中央越来越相信“人定胜天”,人民的力量正在改变中国农村的面貌。此时,唯有农民的疏离才能给这一现象踩刹车。

  公社平台:我们必须考虑的第三个决策平台是公社(1959年大约有2万4千个)。由于许多公社面积很大(极端的例子是,辽宁的一些地方,一个县就是一个公社)(90),而且多由中层干部主导,公社医疗政策的决策往往也带有群众运动的色彩(91)。多尼桑总结了在公社体制内部,中层干部和基层干部的差别:“可以看出,在国家干部和基层干部之间存在一条明显的界限。前者一切向上级党组织和政府部门看齐,以便求得事业上的发展,而后者首先是农民,必须承受来自村民的压力”(92)。在“大跃进”亢奋中,由于没有专家和当地人民的制约,尽管“客观”经济状况可能已经发出了警告,但中层干部还是盲目追求高福利、高分配。因为在当时,评判干部水平的标准是他们在改变农村面貌、消除城乡差距方面取得了哪些成绩,而不是他们是否倾听当地农民“保守主义”的呼声。由于免费医疗是看得见的好处,可以吸引农民参加公社,实现更高程度的集体化,所以成为最早启动的福利项目之一(93)。

  指望由公社来为大众医疗服务提供资金,并非完全是异想天开,至少在1958年底看来似乎是可行的,因为57、58年连续提高粮食配额以及58年的粮食大丰收使得人们有理由期待农业生产会快速增长(94)。到1958年底,无论中央还是地方领导都相信,农业生产的增长、公社这一新的社会组织形式已经彻底改变了中国农村的经济面貌。总之,在1958、59年,由于公社干部们相信生产会持续快速增长,又急于提高集体化的水平,所以建设医疗机构、提供“免费”医疗的积极性空前高涨。几乎没有人考虑要建立这么庞大的医疗系统,是否有足够的人手和药品,是否会事与愿违,也没有人考虑过如何保证经费长期稳定的问题(95)。实际上,由于医疗培训和药品生产都由比公社高得多的行政单位主管,协调各公社卫生院创建工作与医疗培训和药品生产几乎是不可能的。

  虽然我很想多谈谈1958、59年间公社政治平台的具体特点,但有关这个级别政策过程的资料实在少之又少。有一点可以明确,那就是主导公社工作的多是与当地没有多少联系的中层干部。这一事实的重要性,在1960到62年公社政治圈结构发生重大变化时,我们不难看出。改革主要包括两个方面:首先,1961年5月颁布了新的《规定草案》,将公社的规模平均缩小了2/3.据《工作通讯》报道:“各级人民公社的规模必须方便组织生产……不应过大……公社的规模原则上应该相当于原来的乡或大乡……”(96)这意味着,正如斯金纳表明的,中央打算按照旧的市场标准重新调整区划,这样一来,公社的领导权又重新回归地方势力范围(97)。

  其次,为了进一步削减中层干部的权限,刺激生产,中央先是把“最小会计单位”由公社改为生产大队,后又改为生产小队。这意味着基层干部拥有了更大的权力。与早期的公社干部相比,他们与朝夕相处的村民联系更为密切。行政权和财权的分散使得乡村卫生院的数量开始减少,剩下的(多数是“大跃进”以前就存在的“联合诊所”)在极大程度上看病也不再是免费的了(98)。

  1961、62年出现的轻微倒退表明,农村政策的关键问题是公社领导干部结构,以及该由哪个层次的干部来执行政策。中国的各级领导都意识到这一点。有关农村医疗政策的争论也大多集中在由谁来制定政策,动用哪些资源上面。是公社、大队,还是小队?(99)由谁来掌管社队企业和劳动力分配,也是争执的焦点(100)。

  

  结论

  

  本文论证了在“大跃进”期间,中国医疗政策并非在所有不同领域都是步调一致“激进的”、“群众运动的”或“服务于群众”式的,目的在于提醒读者:在中国,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/11889.html
文章来源:科学文化评论
收藏