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大卫·M·兰普顿:“大跃进”时期的医疗政策

更新时间:2006-11-27 00:13:51
作者: 大卫·M·兰普顿  

  至于卫生部和中国医学科学院有关中医药研究的政策,则更加大相径庭。1957年1月有人建议后者从中医研究院手中接过了中药和中医理论研究(32),因为据说中医通常不愿意,或者没有能力从事高质量的研究工作。在随后的反右派运动中,这个建议被暂时置起来,直到1959年3月,才重新提出来并付诸实施(33)。这意味着,即便在“大跃进”这样的“激进”时期,西式的研究机构不仅设法避开了过激的浪潮,甚至还额外承担了一些研究任务。

  群众爱国卫生运动:医疗领域值得关注的最后一个方面就是群众爱国卫生运动。如果有人期待看到重大的政策分歧,这里便是很好的例子,因为在卫生部门之外另辟一些新的管理机构。1955年底,按照毛主席的要求,中央成立了中央血防9人领导小组,由柯庆施为组长,魏文伯为副组长。小组最初的任务是铲除长江沿岸各省的血吸虫病。

  起初,领导小组还征询专家意见:在1956年3月的会议上宣布了一个剿灭血吸虫病的7年计划(34)。按计划,先用两年时间研究问题的所在,然后用三年时间铲除这一病症,最后用2年时间做扫尾工作。在头两年的研究期内,大量患者得到了国家出资培训出来的医护人员的治疗(35)。可以想见,卫生部反对这种削减其权限的做法:“……资产阶级反动权威,以及追随他们的医生们声称,农村缺乏安全的医疗设备,工作的重点应当是在县城开办正规的现代医院……。”(36)尽管在管辖权问题上发生了争执,但从1956年到1958年初,专家的意见对血防小组的决策还是有影响力的。7年计划就体现了他们“稳扎稳打”的方针。

  但从1958年5月起,小组开始抛弃医疗专家的意见(37)。魏文伯号召要“彻底铲除”血吸虫病,并且批判那些受传统经验束缚的人们。在1958年11月上海召开的全国寄生虫病会议上,这种反专家的声音更加高涨了(38)。大会决定扩大群众消除寄生虫运动的规模,并缩短了原计划彻底铲除5种主要寄生虫病所需的时间。这5种寄生虫病是疟疾、丝虫病、钩虫病、黑热病,和血吸虫病。大会的决议称:“考虑到各地防寄生虫病工作开展的深度、广度和已经取得的成就,我们决心努力在明年彻底铲除这五种寄生虫病”(39)。因此,(到1960年年初为止)展开了轰轰烈烈的群众运动,动员了上百万农民来铲除寄生虫的宿主。卫生部和地方卫生部门几乎没有参与这场运动(40)。

  总之,医疗政策各方面走向因而不尽相同。“大跃进”一边倒的“激进”论调更多的是一种人为的宣传攻势,并非所有政策切实的特征。此外,由于在“大跃进”期间医疗政策“政出三家”——卫生部及其下属机构,中央血防9人小组及省、县、区各级党委中的相关机构(41);还有公社党委,关于这种政策制定权力分散的重要推论就是,为了理解政策某一方面的特征,我们必须先理解该政策的制定者。三个决策平台代表各自不同的利益取向,反映不同的政治压力,占有不同的政治资源和社会资源,制定出来的政策也各具特色。要想掌握中国医疗政策的全貌,就必须熟悉全部三个平台的特点(它们的领导者,价值观念,态度,和资源),以及它们之间的互动关系。不过,在讨论它们的特点之前,有必要首先阐明一下,为什么医疗事务会“政出三家”,医疗事务的决策权是如何分配的。

  

  医疗事务决策权的分配

  

  卫生部:毫无疑问,卫生部是最大的决策平台。除非中央有意越过卫生部直接把某项事务委派给其他部门,或是遇到卫生部门无法处理的事务(如县级以下的医疗事物),否则所有医疗事务的决策权都在卫生部。其职权范围是在1950年8月的第一次全国卫生工作会议上确定下来的,掌管医疗教育,医疗研究,人事问题、中医药,以及医疗资源的分配等五个方面。这一主导地位在1954年的宪法中得到进一步的确认。但到了1955年,中央开始将一些它们认为被卫生部忽略的事务划出卫生部的管辖范围,成立新的机构来处理这些问题。在这种情况下,上级部门一般都会采取积极的步骤。

  然而,两方面的考虑限制行使法定政策职权。一方面,许多医疗事务都需要其他部委的参与,如商业部、化工部、劳动部、教育部、中国科学院、全国总工会等。这意味着卫生部并非一个钢铁堡垒,为了履行职责,卫生部必须取得这些部委的合作。另一方面,党中央的总路线,以及毛主席(频繁)的特别指示,也对卫生部的职权均构成一定的限制(42)。

  “大跃进”期间,从卫生部职权范围内划出去的重大事务只有2项:防寄生虫病工作和公社一级的医疗保健。高校一级的医疗教育、医学研究、城市地区的医疗经费等,仍归卫生部管辖。事实上,八届三中全会明确认定(43),卫生部继续行使管理医疗系统的职责。一年后,周恩来指示该部,要加强医疗领域的高等教育和科研工作(44)。总之,卫生部只是部分地丧失了一些决策权,绝非全部。我现在感兴趣的是,九人小组是从何时开始、如何取得了对群众爱国卫生运动和防寄生虫病工作的控制权的?由公社党委来掌管卫生所的社会背景是什么?

  中央九人血防小组:

  如同中国的许多重大事件一样,九人小组的诞生也笼罩着一层神秘的面纱,尽管如此,还是有迹可寻的。我们知道早在1956年的6月,卫生部就公开反对在它的管辖范围之外另立机构(45)。九人小组刚刚成立,李德全部长就委婉地批评了党的狂热分子领导寄生虫病工作的现象,他说,“……这项工作存在不少问题。在一些地方,对这项工作艰巨性的无知助长了冒进心理和轻敌的倾向。”(46)下面的指责使得我们确信,卫生部是反对将寄生虫病群防工作从它们权责范围内剥离出去的:一些资产阶级权威,对我们为铲除寄生虫病工作设最后时限的做法持怀疑态度……他们还引用例子,说日本进行了近20年的研究,他们的灌渠都是水泥建造的,而且疫区很少,即便如此,也没有彻底铲除这一疾病。这是他们对党的领导没有信心……认为党“不够专业”,没能力领导“专业人士”。(47)

  在讨论中央委员会“征用”某一政策权限时,我们有必要弄清当时的政治背景。事实上,从贯穿整个50年代初,毛泽东就再三对卫生部怠慢党中央的意见表示不满(48)。到1955、1956年,更是发展到了公开批评的程度,第一副部长贺诚因此被解职。其主要“罪名”,按照他自己的话说,是“脱离了党的领导”(49)。在贺免职之前,东北医药局局长王品也因为反对中医药而被解职(50)。这些机构权力的问题(党的机构与卫生部领导之间的这种紧张关系)(51),与毛泽东认为医疗保健某些领域的工作,特别是农村铲除寄生虫病工作差强人意不无关系。因此,九人小组的成立迎合了党中央的权力意志,以及毛泽东、柯庆施、魏文伯在意识形态方面的偏好。

  九人小组一旦建立起来,便按照自身的组织动力运转。与卫生部相比,九人小组是较新的机构,领导的政治背景不同,依靠的施政渠道不同。它的建立为中国社会其他利益团体参与医疗事务提供了渠道。因而,九人小组防治寄生虫病的政策与卫生部掌管期间的政策,有着质的差别。在1958到1959年期间,九人小组的主导权逐渐由不断受提拔的政工干部掌握,专家的作用不断下降。

  总之,1955年底九人小组的诞生,很大程度上既是因为党的核心试图加强对一个独立性越来越强的部门的控制,也是出于填补以前医疗政策中的空白的需要。我们注意到,如果党中央团结一致,要把某项事务的决策权从某部委剥离出来,部委通常对此无能为力。倘若党中央内部存在分歧,天平则会向部委一方倾斜。1955、56年间,在群众运动问题上,中央内部的分歧并不明显,多数领导或多或少都有理由支持设立九人小组。等到1958和59年在群众运动问题上的分歧加大的时候,九人小组已经成为既成事实了。

  公社卫生院:从上面的讨论中我们看到,在中国,新的决策平台产生的方式之一是,政治体系中的一分子“抢夺”来一项事务,然后建立一个新的机构来“处理”它。公社卫生院的产生则有所不同,尽管,由于1958年8月做出全面建立人民公社决定的那次北戴河中央政治局会议的文件至今没有公布,我们的分析是带有假设性质的(52)。深入讨论这一问题前,我们有必要说明,卫生部似乎并不想负责管理县级以下的医疗设施。他们更愿意将有限的资金集中用在县医院这一层次,认为无论从地理布局还是保持服务水准的角度来看,县一级都是理想的层次。他们的观点是,如果必须在公社一级建立医院,则应该由其他部门负责。虽然卫生部在1955和1956年不愿意失去对寄生虫病防治工作的领导权,但他们觉得在公社一级建设成千上万所医院是种负担,这样的权责不要也罢。

  正如卫生部在此问题上与1955年处理血防问题时的态度不同一样,这次党中央内部的分歧相对也较大。有关这方面的消息很少,但从“文革”中对刘少奇的指控来看,他在当时是反对建立公社卫生院的,因为这会造成严重的人员和药品短缺(事实也是如此)(53)。相反,毛泽东则将设立公社卫生院看作是消除城乡差别的必要环节之一。总之,虽然在1955—1956年狙击卫生部时众志成城(至少是协调一致),如今在县级以下医疗体系建设速度上面,中央内部的意见却四分五裂。

  我们并不清楚(如果有的话),当时中央委员会和政治局内部究竟进行了什么样的讨价还价和意见妥协。唯一能够确定的是,人民公社在1958年底和1959年广泛建立起来,而卫生院是每个公社的基本组成部分(54)。由于中央财政无力负担这些医院的全部开支,毋庸置疑,地方财政必须成为主角。正如李先念所说:“普通教育和医疗保健……这些都是社会服务工作,可以让群众自己办……不该全部由政府负担。让他们自己办……有些工作甚至可以做得更好。”(55)不管怎样,毛泽东主张建设公社卫生院的意见占了上风,但经济现实决定了它们必须由“群众自己办”。在1958、59年的体制和组织条件下,这意味着公社党委必须承担起经营卫生院的任务,必要的资金只能来源于当地农业生产。如果建立公社卫生院是必要的,也只能在卫生部系统之外运作。

  综上所述,截至1958年下半年,医疗事务的三大决策平台分别是:中央血防九人小组、卫生部,以及大约2万4千多个公社党委(56)。建立三个独立平台的意义在于,它们各有各的领导结构,代表不同的社会价值体系,掌握不同的资源,应对不同的政治和社会压力。其结果是,医疗领域的政策走向,因“平台”而异。下面我们将分析1958、59年间,这些决策平台在领导构成、价值观、资源、态度等方面的不同特点。

  

  三大决策平台的特点

  

  卫生部:对于任何机构来说,领导层的同一性都是至关重要的,在中国更是如此,因为中国政治文化强调领导的作用(57),中国的意识形态也强调决策是一种领导层有目的的行为(58)。卫生部领导层的状况与其他两个平台有着显著的差别。首先,他们(副部长级)都是杰出的医生(59);其次,在解放前,他们多数长期在军队的医疗部门工作(而非政工或战斗部门)(60);最后,好几位副部长在1954年撤销大区之前,做过大区卫生局的领导(61)。这些职业背景(医生、解放军医疗部队、地方卫生部门领导)强化了他们独立意识,倾向于抵制由党政班子全面主导医疗“专业工作”。这并非是一个党的控制与部门独立性之间的问题,而是应该由什么样的党员来领导医疗工作的问题。

  ——你开了药又不吃,多浪费啊!

  ——没事,反正又不花一分钱。

  1964年1月4日《羊城晚报》

  卫生部领导抵制政治观念主导专业工作的有力证据之一,就是1953年副部长崔义田受到《人民日报》的点名批评,说他“脱离党的领导”,“妄图建立独立王国”(62)。与此同时,毛泽东也批评所有地方卫生部门说:“实际情况是,(卫生部)不讲领导、不讲政治、不讲严格管理。”(63)毫无疑问,1954年取消六大区背后的原因是十分复杂的,但目的之一应该是消减地方卫生部门越来越强的专业独立意识。但是,一个可能始料未及的结果是,这些人集中到北京后,将他们的职业倾向和对纯政治运作模式的抵制也带到了北京。

  不仅卫生部高层领导有西方医学的背景,地方卫生部门的领导中相当一部分也有过医疗从业经验。有些部门,如药政处、卫生防疫处、医学科学委员会,几乎所有的人员都是专业人员。谈到医学科学委员会,一位受访者说:“成员包括一位领导、5位委员,都是西医出生,多数是女性。除了领导外,其他人都不是党员。能否进入委员会,关键看你知识和技能如何”(64)。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:科学文化评论
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