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黄小虎:土地使用制度和管理制度改革历程回顾与前景展望

更新时间:2019-11-06 07:28:34
作者: 黄小虎  
自然生态环境越来越恶化。这其中的最主要原因,是地方建设严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是我们的土地制度规范下的必然结果,任何人到地方政府的领导岗位上,都不可能有别的选择。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源和保护环境的目标,只能是美好的愿望,不可能得到真正落实。

   第四、按照马克思的地租理论,土地收益并不是在生产领域里形成的,而是在社会分配领域,土地所有者或占有者,凭借自己对土地的权利,参与社会总产品的分配。社会总产品这个饼就那么大,土地所有者如果拿得多,其他市场主体就拿得少了。政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。一般情况下,社会总有一定量的闲置资金,适当地透支,有利于搞活经济,但大量透支,则会产生经济泡沫,隐含较大的信用风险。

   至于土地金融,则是政府直接负债经营,用未来的财政收入加以偿还,本质上更是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题,确实很有道理。

   第五、土地出让收入的性质,决定了它不可能真正纳入财政预算。对它如何收入、如何支出,也很难严格规范,政府操作往往有较大的自由量裁空间。这就极易导致腐败,十八大以后中央强力反腐,土地管理领域可谓重灾区,查处的大案、要案,绝大多数都直接或间接与土地出让有关。

   事实表明,1998年以后形成的土地使用制度,运行了将近20年,已经是弊大于利,必须进行重大改革了。改革的核心和要害,是要解决政府的行政管理部门,既是“裁判员”又是“运动员”问题。要把经营职能从行政管理部门分离出来。除了分离土地行政管理部门的土地经营权,可能还要分离矿产管理部门经营的采矿权拍卖、林业部门经营的林地使用权出让,等等。

  

  

  

   对于土地制度存在的问题,党和政府高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面一直未能取得实质性的进展。

   长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面深化改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题,共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条,专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字,与十七届三中全会决定的有关论述相比,似乎并没有太多新意。但是,在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明,概括为“一件事由一个部门来管”和“所有者与管理者分开”。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。

   一件事由一个部门管,是要打破山水林田湖草等自然资源,分别由不同部门分割管理的混乱格局,改为由一个部门按照大自然的发展规律,按照自然资源是生命共同体的内在要求,统一规划我们人类对资源、环境的开发、利用与保护,建立严格的国土空间用途管制制度。鉴于现在的主要问题是资源开发过度,环境破坏严重,今后相当时期内的重点,是保护资源、修复环境。

   所有者与管理者分开,,意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使,在政府的统一监管下,负责国有自然资源资产的保值、增值,并承担一定的宏观调控职能;政府的行政管理部门则专注于,空间用途管制和相关的市场监管,不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来,征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了,有关改革任务自然能够顺利推进、完成。

   十八届三中全会决定,明确了自然资源(包括土地)使用制度和管理制度改革的方向和任务。然而,依靠原有的政府机构设置和职能定位,不可能全面贯彻落实《决定》精神,因此,必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会,作出了关于党和国家机构改革的决定,提出了机构改革的方案,十三届全国人大按中央要求,对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前,中央和省级机构改革基本到位,地方机构改革也近尾声,但切实转变职能,还会经历相当的探索、磨合过程。一旦改组完成,职能到位,必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务,提供重要的组织、制度保证。

   自然资源部的组建表明,总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务,已经基本得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面,已经成为历史,国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然,后续工作还很繁重,要在资源调查基础上,编制制定科学的国土空间规划;要依据规划建立空间用途管制制度;要建立健全自然资源资产市场秩序,保护产权、打击侵权,加强对市场主体的服务与监管;要开展跨省域、地域的国土整治;要修改旧法律、出台新法律,等等。

   值得关注的是,总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想,在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识,是当初的设想错误,还是推出这项改革的时机尚不成熟?我个人的看法是当属后者。

   前已述及,政府经营土地多年,已经积累了庞大的债务,且将进入偿债高峰期,防控其中孕藏的金融风险,已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下,匆匆推出“所有者与管理者分开”,反而可能引爆风险,导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎,暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施,如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资,允许集体建设用地进入市场,不再垄断住房用地供应等,实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后,空间用途管制落实到位,也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本,只要政府能从经营土地获利,其弊端就难以根本杜绝。例如,允许集体建设用地进入市场以后,政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配,是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念,是有道理的,但从长远看,方法不一定妥当。我担心普遍放开以后,会出现一些地方政府官员与农村干部串通一气,倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,而应以管理者身份,通过税收参与再分配。更为根本的措施,还是要在时机成熟时,把“所有者与管理者分开”,政府专注于监督、管理、服务、调节。

  

  

  

   目前,自然资源部门的组建工作基本完成,对于新部的职能、任务,中央已有明确规定,全系统在部党组领导下,贯彻中央部署,紧张开展工作。总的看,新部的业务涵盖范围大为拓宽,既承担对山水林田湖草海等几乎全部自然资源的行政管理责任,又是国有自然资源资产所有权的代表。对于已经明确的职能、任务,需要探索如何用具体的规章、制度、政策来加以落实。在工作实践中,也还可能发现和拓展新的职能、任务。总之,面临全新的工作领域,任重道远。

   关于自然资源管理的职责、任务。

   第一,制定国土空间规划,为经济、社会、生态等的和谐发展,提供最基本的行动指南。

   国土空间规划的主要内容包括:1.主体功能分区,如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区,及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。2.城乡建设和人口的空间分布,如都市圈、城市带、城市组团的布局,人口转移的预测等。3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。4.重大国土整治(含土地、森林、草原、水域)项目安排;5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

   这个规划,是涵盖国土范围内所有开发、利用、保护、整治活动的综合性中、长期规划,也应该是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调,发改委、建设部、农业农村部、交通部、环保部等部各委协同配合,由自然资源部负责编制。编制完成后由国务院提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划,属于近、中期规划,应当属于国土空间规划的阶段性实施。有了这两个规划,其他政府部门可以在国土空间规划图上,迭加项目规划,没有必要再编制涉及空间布局的总体规划了。各类区域规划,有的没有必要保留,需要保留的,要接受国土空间规划的指导,与之衔接。地方各级的国土规划,则是全国性规划的延伸和细化。

   多年来,我国的各类规划,由政府组织编制,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,相当多数的地方政府在规划颁布实施不久,就要求修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划,使市场主体无所遵循,无从预期,行为必然短期化。新的国土空间规划由人民代表大会审议批准,实际上是把规划上升为法律,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。这也为各类市场主体提供了基本的行动指南,有利于市场行为的规范。编制国土规划,要遵循科学的程序并充分发扬民主,广泛听取各界和社会公众的意见。

   第二,依据国土空间规划,严格实施空间用途管制。

   依据国土空间规划实施空间用途管制,既合理利用资源,又切实保护资源和生态环境,恐怕是自然资源部的最重要的日常工作。所谓空间用途管制,就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图,因为比例尺太小,规划用途只能落到较大的区域,难以落到每一宗土地上,不能作为日常用途管制的依据。过去分管体制下的部门规划,只有乡级土地利用规划和城市规划能落实到宗地上,可以通过统一技术标准、叠加相关信息,改造为能实施空间用途管制的基层国土规划。

耕地保护,是空间用途管制的一项重要内容,必须坚持,但方法需要改变。如果空间用途能切实管住,现在以建设用地指标为核心的计划管理办法,就没有必要了。将来耕地保护工作,应主要靠地方特别是基层政府,在空间用途管制的框架下,结合各地实际探索解决办法。除了行政手段,更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土空间规划,对地方执行空间用途管制的情况,进行检查和指导,没有必要像过去那样,(点击此处阅读下一页)


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