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宣晓伟:治理现代化视角下的中国中央和地方关系

——从泛化治理到分化治理

更新时间:2019-10-25 10:04:07
作者: 宣晓伟  
地方官员将征收来的租税扣除支付自身的行政经费和向中央缴纳定额后,拥有剩余额的索取权(韦伯,2004;萧公权,2018)。由此导致中国的中央和地方关系既有官僚制的严格一面,又有承包制的灵活一面,古今皆然(周黎安,2017)。

   最后,中央和地方总是处于“收权—放权”进退失据的困局之中。在中国传统王朝,中央权力不足易于产生地方势力做大乃至分裂(所谓“内轻外重”),从而带来国家的动荡,例如藩镇割据而诱发的安史之乱,使得强大的唐王朝开始走向下坡路,清末地方士绅势力的崛起也是导致清王朝灭亡的重要原因之一;与此同时,中央权力过度集中则容易使地方僵化而丧失活力(所谓“内重外轻”),又有损于整个国家的实力。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑,其重要原因之一就是宋朝的权力过于集中在中央、地方无权而导致的地方太过羸弱。文天祥曾感叹:“本朝惩五季之乱,消除藩镇,一时虽足以矫尾大之弊,然国以寝弱。故敌至一州,则一州破;至一县,则一县残”④。在当代,中央收权有利于保障统一领导,但不利于地方因地制宜地解决自身问题;中央放权能激发地方发展的积极性,但又会带来各地自行是、中央政令不通的矛盾。因此从古至今,中国中央和地方的权力配置总处于不停的变动之中,很容易落入“收权收不得、放权也放不得”的困境之中,传统“分久必合、合久必分”的“周期循环”和当今“一放就活、一收就死”的“治乱循环”,其背后的逻辑有着很强的一致性。

  

   三、治理理论对中国中央和地方关系的解释

  

   为什么中国的中央和地方关系会具有上述如此与众不同的特征?为什么这些特征能够持续上千年而存在?本节试图采用“治理”理论,基于权力安排和相关制度设计以保障统治安全的视角对此加以理解和解释。

   中文的“治理”对应于英文的“governance”,后者来源于古希腊语和古拉丁语,它的本意是操舵(steer),又引申出引导、控制和操纵(direct、control、pilot)等含义。长期以来,西方语境中的governance多与government的含义交叉,一般用于与“国家公务”相关的宪法或法律执行的场合(俞可平,2000)。在社会科学领域,随着威廉姆森的“交易成本经济学:契约关系的治理”一文的发表,治理一词开始在“公司治理”“交易费用经济学”等经济研究领域中得到越来越多的运用。20世纪八九十年代以来,伴随着“新制度主义经济学”和“新制度主义政治学”等学派的兴起,“治理”一词的运用日渐广泛,逐渐成为了一个在许多语境中大行其道,以至可以指涉任何事物的“时髦词语”(Levi-Faur,2012)。

   在经济学领域,“治理”被视为“在组织中使交易费用最小化的组织设计和制度安排”(Williamson,1975)。经济学家重点关注的是如何在组织中有效应对委托代理等问题,使得治理的“成本”最小或者“效率”最高。但在与中央和地方关系紧密相连的国家治理中,统治者最为关心的问题,则是“统治安全”。从这个角度而言,治理正是为了确保统治安全所进行的一系列权力安排和制度设计。如果从经济学来看,最关注的是“治理成本最小化”或“治理效率最大化”,那么从政治学来看,最重要的则是“治理安全最大化”或“治理风险最小化”(曹正汉,2014)。站在统治者的视角,“效率”与“安全”相比,自身统治的安全无疑是第一位的。正因为如此,历史上那些叠床架屋、明显有违于治理效率的制度安排和举措,才会屡见不鲜,在中央和地方关系上也同样如此。黄宗羲曾这样批评中国传统王朝“以人制人、以事防事”的治理方式:“用一人焉则疑其私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺”(《明夷待访录·原法》)。当然,如果治理成本过高、治理效率太低,最终也会反过来对治理安全产生致命的影响。所以,即使出于统治安全的角度,也需要尽可能采取效率更高的治理手段。因此,各种治理制度和举措都是围绕着统治安全这个总目标所派生出来的,要么直接为目标服务,要么间接为目标所需。

   在治理安全最大化的目标下,中国传统王朝的统治者们总是希望把更多的权力集中到自己手中。正如有研究者在评价清朝控制时所言:“他们(统治者)认为确保安全的首要措施就在于把所有权力抓在自己手中,使被统治者养成敬畏其统治的习惯”(萧公权,2018)。但即使再精明强干的统治者,也不能巨细靡遗地进行治理,他必须把一部分权力分润给士大夫阶层,形成“皇帝与士大夫共治天下”的权力格局。类似地,站在中央和地方关系的视角,虽然自秦以来采取“郡县制”,地方官员变成只是中央派下去的临时统治者,但地方事务也不可能件件都由中央来管理,以皇帝为首的中央统治集团也不得不与地方官僚阶层分享权力。由于传统中国财政汲取能力很弱,能供养的官僚集团人数十分有限,中央层面官员人数的比例则更低;再加上幅员辽阔、交通通讯不便、地区差异巨大等条件限制,所谓“天高皇帝远”,使得中央对地方的控制力大为削弱。因此,尽管从主观上说,传统王朝统治者基于统治安全的目的,总是希望把更多权力集中在自己手里、集中在中央手里,但由于受到各种客观条件的制约,使得中央不得不向地方放权,而且某种程度上这样的放权由于国家规模、官员激励等因素而变得幅度很大,由此造成对统治安全的威胁。

   为了应对上述“主观上要收权”而“客观上不得不放权”的矛盾,紧紧围绕统治安全的总目标,传统王朝发展出了一系列的权力制度安排和治理措施。首先,皇帝试图把最高权力牢牢地掌握在自己手中,中央对地方具有绝对权威。借助“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王丞”的“大一统”观念,并利用“君君臣臣、父父子子”的伦理和“忠孝同构、家国一体”的理念,树立起皇权在所有领域的无上权威,皇帝“尽收威柄,一总事权,视天下之大如一家之细”(《叶适集》),保留着杀伐决断的最终权力,以实现“礼乐征伐自天子出”。同样,由皇权派生出的中央权力,对地方也有着压倒性的权威。地方权力完全是由中央权力所赋予,中央不仅掌握着地方官员升迁罢黜的命运,还拥有着可随时打断地方日常行政、就地方任何事务进行干预的绝对权力。其次,中央尽量缩减对地方事务的管辖范围,实施所谓的“简约治理”。中央权力的管辖范围尽管在名义上无所不包,但在客观条件的制约下不得不尽可能地缩减。事实上,中央对于地方事务的管控主要着眼于两个方面,即经济上的税赋和劳役、安全上的治安和稳定,而地方上众多公共产品的提供(如教育、卫生、地方性基础设施等),主要是由地方士绅和百姓自行解决(张静,2000)。此外,地方还大量任用准官员(由社区提名、县令任命,没有正式薪俸)来参与地方治理,以尽量减少中央直接负责管理的地方官员数目,上述各种举措使得中央政府在高度集权的同时又尽可能地保持简约治理的模式(黄宗智,2007)。再次,中央常采取激励相容的承包方式督促地方官员办事,默许“潜规则”的普遍存在。传统中国治理规模庞大、行政链条漫长、交通通讯条件落后,从组织学的视角来看,必然存在着极其严重的激励不相容和信息不对称问题。尽管中央已尽量地削减事务管理的范围,但如何促使地方官员较好地完成任务,仍然存在着很大的困难。因此,中央经常会采取一些激励相容的举措,即办好中央的事、地方官员也从中得到好处,以提高地方官员办事的积极性。例如传统中国并不存在正式完整的基层地方财政,县级财政本质上是一种县官个人“大包干”的制度,县官的私人收支与县政府的公共收支混在一起没有清晰的界限,县级财政具有非常明显的家产制特征(魏光奇,2010)。此外,为了确保地方完成任务,中央也不得不默许地方官员采用各种各样的“潜规则”。正如严复指出,中国社会一向处于“有法而无法”的状态(《原强》),表面上各种制度细密繁杂、条规强硬严峻,但实行起来软弱松懈,潜规则泛滥横行⑤。最后,中央会不时采用非常规的手段、运动式的方式对地方进行整肃,以规范地方官员的行为。尽管地方实施的各种潜规则,在很大程度上是为了完成中央任务而必须存在的,不可能得到彻底根治。但陋规横行、腐败蔓延显然也会对统治安全造成极大的威胁,因此中央也会运用绝对的权威,在特定时期的特定事务上,对地方官员进行运动式的整治,以规范官员的行为,遏制地方官员不作为、自行其是和腐败蔓延的趋势(孔飞力,1999)。

   从治理理论的角度来看,为保证统治安全,中国传统王朝在权力安排上所采取的一系列制度和治理举措,应当说是卓有成效的。传统中国王朝更替、历经千年,但中央和地方关系的权力格局和制度安排基本保持不变,这种中央和地方关系模式在大一统国家的稳定、庞大疆域的维持上,发挥着至关重要的作用。但与此同时,上述模式的缺陷也是极其明显的。一是中央对地方越来越集权。正如钱穆所言:“自汉迄唐,就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝,尤其是逐步集权,结果是地方政治一天天地衰落”(《中国历代政治得失》)。为了江山永固,皇帝们总是希望把更多的权抓在手里,传统王朝历史上所发生的皇权持续伸张、相权不断退缩即是明证⑥。在皇权的绝对权威之下,皇帝权力的扩张是极易发生的,由此导致的结果是无论大事小事都要留待皇帝来做出最后决定。叶适曾批判道:“故万里之远,嚬呻动息,上皆知之,是纪纲之专也。虽然,无所分画则无所寄任,天下泛泛焉而已,……,百年之忧,一朝之患,皆上所独当,其害如之何”(《水心别集》)。二是难以真正做到长治久安。中央事无巨细地不断集权,往往导致地方官员唯唯诺诺,不求有功、但求无过,最期盼的是早日结束动辄得咎的官僚生涯,可以衣锦还乡(费孝通,2011)。皇帝的不断专权,表面上看其所拥有的权力日益扩大,但由此产生官僚集团明哲保身的普遍行为,事实上反而导致皇帝真正能够做到的事越来越少。地方官员的不作为、地方权力的衰落必然造成地方活力的丧失,最终也会架空整个国家,一旦遭遇灾荒、民变、外敌入侵等重大冲击时,庞大的王朝则往往轰然倒塌。

   中华人民共和国成立以后,中央和地方关系发生了重大的变化。首先是国家治理能力的大幅提升,中央管辖的事务和对地方的控制明显增强。一是国家治理行政链条延长,通过五级行政(中央、省、市、县、乡)的设置,中央拥有了把自身决策意图一直贯彻到田间地头的能力,中央对地方的组织力和控制力大幅提高。二是中央管辖事务的广度和深度大大增加,在传统的治安和税赋之外,地方经济发展、基础设施建设、百姓的衣食住行和生老病死等等一系列事务,都纳入到了中央的决策视野之内,彻底摆脱了传统王朝的“简约治理”模式。三是通过“军民分治”,中央牢牢掌控着军事权力,杜绝了传统王朝下地方拥兵自重的可能和对国家安全带来的威胁。其次是充分意识到中央过度集权带来的危害,非常注意调动地方的积极性。毛泽东早在《论十大关系》(1956年)中就明确指出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有”。改革开放以来,中央更是通过向地方的放权,有效激发了各地发展的积极性,成为40年来中国经济高速增长的重要原因之一。

与此同时,在中央和地方关系最为根本的制度安排上,新中国也延续了传统王朝的精髓。一是中央掌握至高无上的权力;二是中央负责决策、地方负责执行;三是中央通过各级政府的层层委托代理,将执行具体事务的责任和权力下放到基层;四是中央不断地进行放权和收权,以适应形势变化的需要。正如诺斯指出,一国在历史、文化和地理等各种因素影响下,其制度演变往往具有很强的路径依赖(path-dependence)特征(诺斯,1994),这在传统中国和当代中国的中央和地方关系制度安排的演变上,表现得尤为明显。在承续了中国传统王朝中央和地方关系的基本模式后,新中国一方面继承了上述制度安排所具有的灵活、变通、适应性强等优点,在维护国家安全、保障政令统一、有效控制地方、开展国家建设等诸多方面的表现均可圈可点。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《管理世界》 2018年11期
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