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王锴:环境权在基本权利体系中的展开

更新时间:2019-10-23 07:14:27
作者: 王锴  
环境权的可诉性

   何谓环境权的可诉性,一直以来有各种误解,有必要澄清。其一,可诉性不是指公益诉讼。众所周知,根据诉讼功能的不同,可以将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼。前者是为了救济个人主观权利,后者是为了维护客观法秩序。两种诉讼的最主要区别在于对原告适格的要求。主观诉讼只能由特定人提起,该人必须是权利的被侵犯者,而客观诉讼对于原告适格往往不加限定,因为理论上任何人都可以为了公共利益来起诉。因此,客观诉讼是由不特定人提起。当然为了防止诉讼爆炸,客观诉讼也可能对原告进行限定,比如只允许某些公益组织来起诉或者检察机关来起诉,但是无论如何限定,这些起诉主体都不是因为自身的权利被侵犯来起诉的。所以,如果把提起环境公益诉讼作为环境权具有可诉性的证据,无疑是自相矛盾的。当然,有些国家的环境公益诉讼要求原告必须是受害人之一,最典型的是美国。虽然1970年的美国《清洁空气法》规定,“任何人得……提起诉讼”,但是法院在判例中将公民定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”。同时,环保团体也不得单纯以其关心环境事务主张原告适格,而必须是能具体指出其会员受到损害的才可以。[32]这种环境公益诉讼本质上仍然是主观诉讼,只不过是通过主观诉讼来实现客观诉讼的效果,即个人在救济自身权利的同时客观上也帮助了公益的实现。其二,可诉性不限于宪法诉讼。有学者指出,一些国家的宪法环境权之所以可诉有两个原因,一是该国的环境立法不成体系,所以要援引宪法上的环境权,二是宪法司法化,即法院可以直接援引宪法规范作为审理依据。[33]这一观点似乎认为,宪法环境权只能在宪法诉讼中被提起,在其他诉讼中没有必要援引宪法环境权。其实,援引基本权利并不限于宪法诉讼。首先,行政诉讼可以援引基本权利。基本权利作为主观公权利,其与行政法上的主观公权利之间的关系在于,如果基本权利已经被行政法具体化,那么在行政诉讼中要优先援引行政法上的主观公权利。然而,当行政法上缺乏某个主观公权利的时候,是可以直接援引基本权利的。[34]其次,民事诉讼也可以援引基本权利。基本权利虽然通常约束国家,但在例外情况下也可以约束私人,此即所谓基本权利的第三人效力。比如南非1995年的Woodcarb案、智利1988年的Comunidad de Chanaral v. CODELCO案、哥斯达黎加1999年的Justicia Para la Naturaleza(JPN) v. Geest Caribbean Ltd.案等均属于这种情况。[35]在我国,宪法不具有司法适用性是否影响了宪法环境权的可诉性?应当说,我国宪法只是在民事诉讼和刑事诉讼中被禁止作为裁判依据援引,[36]而在行政诉讼中并未被禁止。[37]实践中,我国法院往往以行政法没有规定环境权为由拒绝认定行政机关侵犯了公民的环境权,[38]这更凸显了在行政诉讼中援引宪法环境权的必要性。其三,可诉性主要用于原告适格(Klagebefugnis)的判断,即用于立案阶段,而非用于实体审理阶段。可诉性是指原告能否以某个权利被侵犯为由来起诉,这主要取决于该权利是否受法律保护,当然也取决于该权利的请求内容在法律上能否实现。比如有的学者主张环境权意味着公民不仅要享有清洁安全的环境,还要享有舒适的甚至美丽的环境。[39]然而,问题是,清洁安全有客观标准,舒适和美丽却取决于主观感受,因人而异,无法真正实现。正如在“东南大学教师状告规划局违法批准‘观景台’案”中,原告认为,观景台的建设破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦,但法院以该案在本辖区内未造成重大影响为由,裁定驳回原告起诉。[40]综上所述,在我国,环境权的可诉性是指公民能否以其环境权被侵犯为由提起主观诉讼,而这又取决于环境权是否受宪法或法律保护以及环境权的请求内容(即环境权课予对方的义务)在宪法或法律上能否实现。

   2.环境权到底是保护公共利益还是保护个人利益

   人们通常基于非排他性和共享性,将环境法益视为公共利益,[41]从而拒绝将环境权作为主观权利,因为它不符合主观权利旨在保护个人利益的目的。然而,这一理由显然将主观权利限于个人权利(individual rights),而否认了集体权利(collective rights)存在的可能。首先,权利主体早已摆脱了只能是单个人的桎梏。不仅法人作为权利的主体是可能的,即使一些传统上的主观权利都不可能只由单个人行使,比如结社自由、集会游行示威自由,显然单个人无法结社,也无法集会游行示威。至于婚姻自由、生育权等权利更是如此。其次,集体权利的主体虽然是多个人,但并不意味着该权利就必须由集体来行使。学者将集体权利的行使方式归纳为三种:其一,由集体来行使,比如民族自决权;其二,由集体的代表来行使,比如法人的权利可以由法人代表来行使;其三,由集体成员来行使。[42]现在的问题仅仅在于,集体权利在什么情况下可以由集体成员来行使。笔者认为,这要考虑三方面的因素。第一,如果集体权利已经区别于集体中的成员权利,那么集体的权利就无法由集体成员来行使,除非有关成员是集体的代表。比如法人的权利,无法由组成法人的个人来行使,因为法人这项制度的目的就是间隔法人与组成法人的个人,即使由法人代表行使,也只能以法人的名义而非代表自己的名义行使。第二,集体权利行使的难度。集体越大、越缺乏组织,由集体来行使权利的难度越大,那么由集体成员行使的必要性就越高。第三,由集体成员来行使集体权利是否会剥夺集体中的其他成员行使该权利。有的集体权利不适合由成员来行使,比如民族自决权,因为某个成员行使民族自决权往往意味着剥夺了民族中其他成员的自决权,从而可能遭受其他成员的反对。有的集体权利由成员行使,不仅不会剥夺其他成员对集体权利的行使,反而会产生“个别行使、集体获益”的结果,或者说,其他成员“搭了”权利行使者的“便车”。比如少数族群的语言权,如果族群中的某人去主张自己的语言权受损并获得支持,则整个族群的语言权都获得了实现。与集体代表行使集体权利要受到集体意志的约束不同,集体成员行使集体权利可以自己决定,仍然具备“主观性”。

   从保护集体法益的角度,环境权属于集体权利。[43]同时,我国《环境影响评价法》11条将环境权益的主体界定为“公众”,也符合了环境权作为一种集体权利的性质。环境权虽然是集体权利,但是可以由个人行使。首先,环境权的主体是公众,不是法人。其次,由于公众人数众多且缺乏组织,如果让公众共同来行使环境权,反而会导致环境权行使的困难。再次,个人行使环境权是促进而非剥夺他人环境权的实现,因为环境权是一种主观上利己、客观上利他的权利。这既是法国2004年环境宪章中确立环境人权的理论基础(对环境公共利益的侵害在本质上也是对环境人权的侵害),[44]也是美国式的让受害人提起环境公益诉讼的独特考量(私人实施法律的机制)。[45]

   除了从集体权利的角度来证立环境权的主观性外,还有一种证立的思路,即德国法上所谓的“客观法的再主观化”(Versubjektiverung),它是一种从原本旨在保护公益的客观法中重新解释出主观权利的过程,所以保护规范理论对于再主观化是无法适用的。[46]比较典型的是从“国家对基本权利的保护义务”中解释出“基本权利的保护请求权”。国家对基本权利的保护义务是基本权利的一种客观法功能,是指国家负有保护公民的基本权利免受其他公民侵犯的义务,这一义务原本是国家针对所有公民的客观法义务,即使国家没有尽到该义务,也不能由公民个人提起诉讼。比如,在德国的第一次堕胎案判决和第二次堕胎案判决中,尽管德国联邦宪法法院认为有关堕胎禁止的立法对于胎儿生命权的保护是不够的,没有尽到保护其生命权免受母亲侵犯的义务,但是此时胎儿或者其监护人并不能以胎儿的生命权受到立法机关侵犯为由来起诉,而应由特定的主体针对相关立法提起违宪审查。[47]然而,如果该义务变成了一种保护请求权,那么胎儿或者其监护人就可以以胎儿的生命保护请求权受到立法机关侵犯为由提起诉讼。支持客观法的再主观化的角度和路径包括以下几方面。其一,基于原则理论的论证。客观宪法规范更多是一种原则,从原则的最优化实现的角度,既然主观权利的实现程度比单纯的客观法高,那么将其作为主观权利更有利于原则的实现。其二,基于个人地位的论证。基本权利不仅是防御国家对个人地位的违宪干预,而且包括请求国家尊重和实现个人地位。基本权利不仅是基本权利主体发展自由的权利,而且课予国家保护自由实现的义务。其三,基于社会国原则的论证。在进入社会国家之后,国家的作为越来越重要,仅仅靠公益诉讼来救济国家的不作为是不够的。[48]其四,基于明显违反的论证。如果国家明显违反了保护义务,就可以视为对保护请求权的侵犯。这类似于行政法上有关无瑕疵裁量请求权的设计。[49]这种“客观法的再主观化”在我国法律中也存在。比如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向法院提起诉讼。该条中,原本行政机关不履行主动公开信息的义务,公民是没有请求权的。因为主动公开是向全社会公开而非向某个特定公民公开,但是该条通过公民向行政机关申请信息公开这一设计解释出了公民对政府享有的知情权,此时政府不履行主动公开信息的义务就变成了侵犯特定公民知情权的行为,由此特定公民就可以向法院提起主观诉讼。笔者认为,这一思路也可以被环境权所借鉴。也就是说,即使我国《宪法》26条所规定的国家保护环境的义务是一项客观法义务,也不排除从中解释出公民环境权的可能性,即在国家不履行环保义务的情况下,特定公民可以向国家提出申请,如果国家不作为,就侵犯了该公民针对国家的环境保护请求权。

  

   二、新兴人权的推导

  

   即使环境权属于主观权利,它是主观公权利还是主观私权利尚需明确。诚如前述,作为主观私权利的环境权很难成立。那么,环境权作为主观公权利,它的规范基础何在?在我国行政法上普遍缺乏环境权规范的情况下,环境权作为主观公权利的唯一希望就系于宪法。然而,目前我国宪法上并无环境权的明确规定。由此,环境权入宪无外乎两条途径,一是修宪,二是释宪。考虑到宪法修改的难度,目前比较可行的方法是释宪。一般来说,宪法上未列举的权利有三种类型:[50]一是真正未列举,主要针对新兴人权;二是半真正未列举,是指可以从已经列举的基本权利推导出来的权利,最典型的就是美国联邦最高法院用半影理论(penumbra theory)从美国宪法第三修正案中的“禁止士兵在平时未经房主同意驻扎于任何民房”的规定推导出隐私权的概念;三是非真正未列举,是指某些自然权利的保障是不言而喻的,即使宪法未规定,也不代表其不受宪法保障,比如生命权、健康权。环境权应当属于真正未列举的新兴人权。因为环境问题作为一个社会问题得到人们的重视是进入到工业化社会之后的事情,属于制宪者们当时无法预见的新兴问题。对于这种真正未列举的权利,通常的做法是解释宪法中的概括性人权保障条款。

概括性人权保障是指宪法中所规定的兜底性的人权保障条款,比如《美国宪法第九修正案》规定:“本宪法对于一定权利的列举,不得解释为否定或轻视人民所保有的其他权利。”日本宪法第13条规定:“所有国民以个人的身份受尊重。国民的生命、自由及追求幸福的权利,在不违反公共福祉的限度内,立法及其他国家政治的运作,必须予以最大的尊重。”德国基本法第2条第1款规定:“人民有自由发展其人格的权利,但以不侵犯他人的权利或违背合宪秩序或道德为限。”这其中,德国《基本法》的规定最难借鉴,因为该条并非对一切基本权利的兜底,只是兜底了一般行为自由和一般人格权,[51]这也是为何无法通过概括性人权保障条款解释出德国《基本法》上的社会权的原因。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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