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章剑生:行政不动产登记行为的性质及其效力

更新时间:2019-10-14 22:57:26
作者: 章剑生  
”[xxx]但是,从学理“自圆其说”的基本伦理准则出发,我们今天应该放弃这种所谓的“共识”,确立有限的不动产登记纠错原则。这一原则意味着,基于行政事实行为原理,若其合法要件不备时,应当确认违法。例外情况下:(1)驳回诉讼请求;(2)确认合法。至于何种情形下行使哪种纠错权,应取决于个案中利益平衡原则的指引。

   (二)行政诉讼的“一并审理”

   如上所述,不动产登记在行政法的面向上是行政机关依申请作出一个行政事实行为,那么,纠错机制就是公法性质的。早在2010年,最高人民法院在《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中就把不动产登记行为作为行政行为纳入了行政诉讼受案范围。2015年修改后的《行政诉讼法》第61条第1款规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”这里的“登记”就包括了不动产登记在内的行政登记行为。根据这一司法解释,如果在民事诉讼过程中一方当事人对不动产登记行为的合法性发生争议时,就必须通过行政诉讼解决。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》第1条规定:“因不动产物权的归属,以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议,当事人提起民事诉讼的,应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议,且人民法院一并审理的除外。”从上述最高法院司法解释中可以看出,在具有基础性质的不动产登记行为之上发生的民事争议,《行政诉讼法》已经为其提供了“一并审理”的诉讼程序。之所以作出如此规定,是因为“在行政诉讼中一并审理民事争议,有利于减轻当事人的诉累,使争议得以迅速解决,当事人的权益得到及时、合法的保护,也有利于节约审判资源,提高审判效率,同时防止行政诉讼和民事诉讼的裁判结果相冲突。”[xxxi]

   在裁判方式上,因行政事实行为没有如行政决定那样的法效力,在行政法学的通说中,法院不能对其适用撤销判决。不动产登记行为性质上归属于行政事实行为,故对于违法的不动产登记行为不适用撤销判决。之所以如此,(1)从私法角度看,“公信原则在具体制度上,则体现为物权的善意取得制度。”[xxxii]因此,基于对善意第三人权利的保护,确认违法判决是最为妥当的裁判方式。(2)从行政法角度看,对一个没有法效力的不动产登记行为适用撤销判决,显然是我们误解撤销判决的功能:它不是为消灭行政决定本身,而是消灭行政决定已经产生的法效力。今天实务中法院对于违法的不动产登记行为适用撤销判决,正是这种误解所致。当然也有可能是因为《行政诉讼法》(1989)没有规定确认违法判决,对违法的不动产登记行为,法院只能适用撤销判决,由此逐渐成为一个司法“惯例”;即使到了1999年最高法院通过《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》添加了确认违法判决,法院也没有放弃这个司法“惯例”。相对于撤销判决来说,对违法的不动产登记行为适用确认违法判决可能更为妥当。正如有学者所说:“确认违法判决较之于撤销判决有其优势。因为较之于撤销判决,确认违法判决在对行政登记行为作出适法与否评价的基础上,并未对现有的法律秩序一概否定,而是对于既定法律状态的默许。因为一旦作出撤销判决,涉案的标的物在新的申请人申请登记之前将处于‘无主’的状态,而这种状态并不利于善意第三人权利的主张与保护。”[xxxiii]当然,也许有人会追问,以撤销判决为代表的纠错制度也存在利益权衡后不予撤销的例外情形,并不会严重影响登记效力的稳定性。在现有制度不存在明显问题的情况下为何要背离它?如前所说,对违法的不动产登记行为适用确认违法判决,不仅仅是为了学理上逻辑的自洽,还是对善意第三人权利的保护。《行政诉讼法》的确有确认违法但不撤销行政行为判决的相关规定,但是,从它列出的五种适用情形中,均解释不出“善意第三人权利”在它的“利益衡量”之中。[xxxiv]因此,以此理由想维持当下司法实务中的“惯例”,显然是没有法规范基础的。存在并非都是合理的。与制定法不合的司法“惯例”,理所当然应当废弃,最高法院已经有了这样的判例。如在刘国庆诉芮城县政府、运城市政府撤销房屋登记决定及行政复议案中,最高法院已经明确废弃了这一司法“惯例”。最高法院认为:“《行政诉讼法》第74条第2款第1项规定,‘行政行为违法,但不具有可撤销内容的’,‘人民法院判决确认违法’。该项所规定的确认违法判决,主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为,是与法律行为相对的概念,是指一切并非以发生法律效果为目的,而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果,因而不能成为撤销判决的对象,在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决,还适用于在作出判决前行政行为已经了结,亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力,只能判决确认违法。而本案被诉行政行为是芮城县政府作出的撤销刘国庆房屋转移登记的行政决定以及运城市政府作出的行政复议决定,均系法律行为。一审法院以‘本案涉及的房屋已被全部拆除,芮城县政府的行政行为不具有可撤销内容’为由判决确认行政行为违法,属于混淆了撤销判决的对象。二审法院予以纠正,并无不妥。”[xxxv]当然,如果原告诉之理由不成立,用确认合法判决代替驳回诉讼请求判决也并非不可以。

  

   结语

  

   在私法领域中,以“自由——安全”为核心的私法自治价值高于一切,但现代社会中,这种“自由——安全”的价值有重新评估的必要。就本文所及的论题而言,不动产交易所产生的影响并非仅限于交易各方之间的利益互惠,在客观上它还会波及其他人的权利状况,乃至影响整个社会秩序的稳定性。因此,不动产登记制度作为公法介入民法法域的一种法制度装置,它具有法政策上的正当性。在这样的法律背景下,行政法不能被看作是私法“自由—安全”领域的“入侵者”,毋宁是一个强有力的保护者。因为,“在很大程度上,政府作用的发挥与民事权利的自由行使是此消彼长的对立关系。但是,在捍卫和保障私权或民事权利的背景下,行政法与民法之间,或者说公法与私法之间,却非对立,而是一种相得益彰、协同融合的关系。”[xxxvi]因此,行政法介入民法法域,正是现代行政法发展的一种必然。国家在制定民法典过程中,必须正视及用心加以落实这种行政法的“介入”。过份推崇私法自治的价值,就中国当下的经济与社会发展状况而言,可能是一种刻舟求剑式的固执。

   注释:

   [i]苏永钦:《走入新世纪的私法自治》,中国政法大学出版社2002年版,第3-4页。

   [ii]陈聪富:《契约自由与读信原则》,元照出版有限公司2015年版,第5页。

   [iii]最高人民法院《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释[2010]第15号)第2条规定:“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服,提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”

   [iv]吕艳辉:《公私法交织中的不动产登记》,载《北方法学》2008年第5期。从该文前后论述看,作者所持的“行政行为说”,其实是狭义的行政行为,即行政决定。

   [v]王亦白:《论不动产登记的私法和公法双重属性》,载《行政法学研究》2018年第1期。

   [vi]参见霍振宇:《行政登记与司法审查》,法律出版社2010年版,第32-35页。

   [vii]司伟:《论不动产登记与权属确认》,载《法律适用》2016年第5期。

   [viii]王洪亮:《不动产物权登记立法研究》,载《法律科学》2000年第2期。

   [ix]参见 [日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第77页。

   [x]参见吴庚:《行政法之理论与实用》,台湾三民书局2015年版,第449页以下。

   [xi]参见章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2019年版,第131页以下。

   [xii]中华人民共和国自然资源部v.cn/jg/sdfa/201809/t20180912_2188298.html(最后访问:2019年7月10日)

   [xiii]朱庆育:《民法总论》,北京大学出版社2016年版,第188页。

   [xiv]程啸:《不动产登记簿的推定力、公信力与买方信赖的保护》,载《交大法学》2013年第4期。

   [xv]马栩生:《登记公信力研究》,人民法院出版社2006年版,第60页。

   [xvi]最高人民法院[2017]最高法行申字第12号行政裁定书。

   [xvii]陈华彬:《物权法研究》(修订版),法律出版社2009年版,第159页。

   [xviii]“所谓公信效力是指,登记的不动产物权的权利人在法律上被推定为真正的权利人,对于信赖该登记而从事交易的人,即使后来证明该登记是错误的,法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。”黄松友编:《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》,人民法院出版社2007年版,第71页。

   [xix]霍振宇:《行政登记与司法审查》,法律出版社2010年版,第27页。

   [xx]吴一鸣:《论美国不动产登记之公信力》,载《交大法学》2014年第1期。

   [xxi]吕艳辉:《公私法交织中的不动产登记》,载《北方法学》2008年第5期。

   [xxii]苏永钦:《寻找新民法》,北京大学出版社2012年版,第249页。

   [xxiii] [英]科林·斯科特:《规制、治理与法律:前沿问题研究》,安永康译,清华大学出版社2018年版,第3页。

   [xxiv]马栩生:《登记公信力研究》,人民法院出版社2006年版,第1页。

   [xxv]《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1款规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”

   [xxvi]李章凤:《登记限度论——以不动产权利登记制为中心》,法律出版社2007年版,第21-22页。

   [xxvii]吴一鸣:《论美国不动产登记之公信力》,载《交大法学》2014年第1期。

   [xxviii]苏永钦:《民事立法与公私法的接轨》,北京大学出版社2005年版,第9页。

   [xxix]参见贺荣主编:《物权法与行政诉讼实务问题研究》,中国法制出版社2008年版,第76页。

   [xxx]李昕:《论我国行政登记的类型与制度完善》,载《行政法学研究》2007年第4期。

   [xxxi]信春鹰主编:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉释义》,法律出版社2014年版,第164页。

   [xxxii]叶金强:《公信力的法律构造》,北京大学出版社2004年版,第24页。

   [xxxiii]孙森森:《不动产登记错误的行政判决方式》,载《行政法学研究》2018年第2期。

   [xxxiv]参见《行政诉讼法》第74条。

   [xxxv]最高人民法院[2017]最高法行申字第2930号行政裁定书。

   [xxxvi]杨寅、罗文廷:《我国城市不动产登记制度的行政法分析》,载《法学评论》2008年第1期。

   作者简介:章剑生,法学博士,浙江大学光华法学院教授。

   文章来源:《行政法学研究》2019年第5期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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