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李克军:地方治理中的政绩考核亟待改进

更新时间:2019-10-13 19:19:19
作者: 李克军  

  

   为了贯彻落实这个《意见》,中组部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》(以下简称《地方考核办法》)、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。其中,《地方考核办法》共46条,明确规定,"本办法适用于县级以上地方党政领导班子换届考察、领导干部个别提拔任职考察。其中,领导干部个别提拔任职考察在有关方法上可以适当简化"。

  

   按科学发展观要求,国家统计局先后开发了"绿色GDP"和"综合发展指数"等更为综合性的考核指标,各地也纷纷对政绩考核指标和考核方法进行调整,重庆、广东、北京、青岛、宁波、江阴、平顶山等地还进行了政绩考核的"幸福指标"改革④。

  

   中共十八届三中全会以后,中组部又于2013年12月下发《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》,第一次明确提出,"不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名","对限制开发区域不再考核地区生产总值"。同时,明确要求"把政府负债作为政绩考核的重要指标,强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究,防止急于求成,以盲目举债搞'政绩工程'"。

  

   2019年4月,中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》,"条例"共11章,57条,对政绩考核的指导思想、主要内容、适用范围、方式方法、工作程序、结果运用等方面,再次作出详尽、系统的规定。

  

   纵观40年来我国政绩考核工作的演进过程,可以看出,党和国家对政绩考核工作越来越重视;政绩考核工作在地方治理中的地位不断上升;相关文件密集出台;要求越来越高,程序性规定越来越严格;在考核对象上,尽管文本规定一直是"县级以上地方党政领导班子",但在实际运行中,政绩考核已经拓展到基层自治组织和一些企事业单位。

  

二、政绩考核工作中的主要问题

  

   应该看到,改革开放以来的政绩考核工作,对于促进地方党政领导班子建设,激励干部担当作为,推动经济持续发展,起到了一定的积极作用。首先是推动了经济持续发展。尽管人们对以经济指标为中心的考核体系多有垢病,但是"锦标赛"式的政绩考核模式,激励引导地方党政官员千方百计扩大投资规模,使出全身解数招商引资上项目,从而挖掘了有利于经济增长的各种资源潜力。这种积极作用在八、九十年代最为明显。其次,比较系统的考核指标和突出"工作实绩"的原则,对于地方领导班子和领导干部加强自身建设,全面履行职责,具有一定的"风向标"和"导航仪"的作用。再次,考核制度设计中的一些理念和设想,如,定性评价和定量评价相结合、开展注重成本的绩效评估、社会评估机构参与、扩大考评中的民主等等,对于构建现代化的治理体系,具有一定的探索意义。

  

   但是笔者认为,看似越来越完美的政绩考核制度,本身存在着先天性弊端和内在性缺陷,在实施过程中,暴露出越来越多的问题。

  

1.考核项目过于庞杂细碎,地方党委政府仍然扮演着无所不能、无所不包的角色

  

   尽管有关文件一再强调考核方案要"简便易行"、"力戒繁琐",但从字里行间可以看出,立规的出发点是上级对下级的"全面管控",强调的是"看全面工作"。所以,上上下下设定的考核项目减的少,增的多。1996年中组部文件设定的党政领导班子考核指标共有18项,2004年人事部门设定的绩效评估指标,仅以政府为对象,就达33项。政绩考核是层层进行的。地方党委政府,为了获得优异的考核成绩,往往在对下考核中增加保险系数。所以,在考核指标上层层加码,成为非常普遍的现象。

  

   据笔者调查,中部L省2005年对各市地的考核指标为31项,2007年增加到51项。市对县,县对乡的考核,一般都设计了40--60项指标。2013年,该省H市D区X镇考核村干部的内容分为15大类,47项指标;评分要点达78个。

  

   从地方政务公开平台上查到:中部A省政府2018年对所属各市政府目标管理绩效考核,共设立经济发展、民生福祉、防范风险、脱贫攻坚、生态环境、平安建设、工作评价等7个类别、73项指标;考核要点分解为122项。2019年,仍保持68项指标,只比上年减少5项。该省L县,2018年对乡镇党委政府的考核,分为四大板块,19项工作。其中,16项工作共分解成140个指标,497个评分要点。仅农村党员教育管理,就细化了16个考评要点,包括党员集中培训时间不少于32学时,"四个微信"(指共产党员、A省先锋网、B州组工和本县组工四个微信公共号)的党员订阅率不低于10%、党组织负责人订阅率不低于90%,村级网页每周更新不少于1条等苛刻要求。仅脱贫攻坚工作,就分解为42个评价要点。中部S省N县M镇,2018年度下达给村级组织的目标责任考核内容分为六大方面,42项,260多个评价要点,单项最低分值只有0.02分。

  

   除了年初确定的考核指标,多数地方的考核方案都另列"临时交办任务"。这意味着,上级领导有什么想法,都可以名正言顺地列入考核内容。2010年,中部H省在年初已经自上而下地确定了财政收入指标,并在人代会予以审核通过。但到5月份,省委书记提出当年要实施千亿工程,比原定目标多出一百多亿。于是,各级政府纷纷调整预算,组织部门随后修改了既定的考核目标。某市所属各县,都把"关心下一代"工作列入了政绩考核范围,问及原因,是一位老领导退休后担任"关工委"主任,他一发话,都得给面子。

  

   从这些政绩考核方案中不难看出,很多考评项目涉及到的工作,政府只有宏观管理和指导、服务的职能,无法完全左右其结果。比如固定资产投资规模、工业企业增加值或利润、新上生产经营类项目、畜禽饲养量、蚕桑面积、天麻面积、苹果面积,等等。至于近年来的天字号工程"精准扶贫",虽然"扶贫"可以由政府主导,"脱贫"则主要是贫困户的事,但各地都在把"脱贫"任务压给政府。那么显而易见,这么多政府难以完全负责的事情纳入考核范围,既说明政府仍然充当着全能角色,也说明现行的考评体系将继续阻碍着政府转型。

  

2."指标化"的考核模式与政府工作的复杂性很难契合,指标权重的调整对于遏制政府行为"公司化"和"短期化"倾向所起的作用极其有限


   政府工作与企业管理相比,要复杂得多。第一,多数工作具有"不可测度性",很难"量化"。而我们的政绩考核改来改去,始终离不开评分和排名。那么,总分的高低,必然由"可测度性"偏高的经济指标得分来决定;难以测度的社会发展和社会评价指标往往形同虚设⑤。第二,政府工作的成果具有相对的"滞后性",一般需要三、五年甚至更长的时间才能显现出来;对综合评价结果起着决定性作用的"年度考核",很难把所谓的"潜绩"反映出来。因此,指标化的考核虽然能够对地方官员干事创业起到一定的激励作用,但也势必助长某些急功近利的机会主义行为。第三,政府工作的过程与结果有较大的"差异性"。政府行为对本地经济和社会发展所起的作用尽管不应低估,但它不是决定成果优劣的唯一因素,甚至不是主要因素。而"指标化"的政绩考核,无论设计得多么周密,也很难把政府官员们的工作过程特别是在公共服务方面所付出的努力反映出来,只能突出"结果导向"。这就必然陷入一个悖论:如果考核对象的最终得分和名次仅供参考,那么日益受到重视并付出巨大成本的考核工作就有些得不偿失了;反之,如果把它作为评价和奖惩干部的主要依据,不但有失公允,而且会使"重面子轻里子"甚至弄虚作假的行为久禁不绝。

  

   很多研究者都很注重指标考核的权重,但却忽视了一个基本事实,早在20多年前,很多地方的政绩考核就已经包括"两个文明一起抓"和保护环境、可持续发展等方面的内容了。这说明,出现"唯GDP论英雄"的倾向,并不是因为考核内容缺项。那是不是指标权重的偏差造成的呢?让我们看看以下几个案例:

  

   中部L省2005年对各市地的考核内容,分为经济发展、社会可持续发展、社会评价三大部分,2007年又对具体指标做了调整,增加了综合降耗、生态保护和社会发展等指标的权重。各市、县的考评办法与省里大同小异。2006年,H市所属县(市、区)的考评结果是:总分最高的得125.31分,最低的得99.86分,相差25.45分。经济发展部分相差22.45分;社会发展部分,参评单位均得满分(30分),差距为0;社会评价部分,最高分与最低分相差3分。J市所辖县(区)最高分与最低分相差52.82分,主要是由GDP、财政收入、招商引资、固定资产投资等几个指标拉开的。而基础教育、计划生育、社会保障、环境保护这几项分差总计只有2.7分。该省K县所属各乡镇最高分与最低分相差42.2分。其中,财政收入、项目建设、招商引资三项指标总差40.2分;社会全面发展(含环保和乡建)和社会公论两大方面得分,各差1分。

  

   这几个案例足以说明,即使将那些社会发展和民生指标的权重提高一倍以上,仍然难以改变"几项经济指标定乾坤"的局面。

  

   2013年中组部关于"不能搞地区生产总值及增长率排名"的通知下达后,各地都对政绩考核指标进行了调整。但有些地方的指标体系仍偏重于经济增长,甚至包括某些具体生产项目。更多的地方则通过"加减分"的办法凸显经济增长指标。如, S省J县的考核方案规定,固定资产投资、招商引资、农民人均收入、农业总产值等4个项目超额完成目标任务的予以加分,其它项目不予加分。中部G县Y乡对村级"两委"的考核办法规定,招商引资、向上(外)争取资金、村级集体经营性收入三项工作可以加分,仅招商引资一项就可加12分。这两个地方的考评结果可想而知。

  

   经济指标决定考核结果的状况,诱使一些地方党政官员简单地把"增长"与"发展"等同起来,他们虽然高举"科学发展"的旗帜,高呼"公共服务"的口号,但更看重 GDP、财政收入等经济指标。某些企业生产经营和农民种养业的指标被列入考核范围,一定程度地助长了地方政府直接插手微观经济活动的"公司化"倾向,甚至引发粗暴干涉百姓生产生活的行为。2010年秋天,北方两个乡镇的领导为了加快秋翻地进度,私下点火把农民准备用作饲料的玉米秸秆烧掉了。省电视台的记者到乡镇采访,乡镇领导躲了起来。原来,这两个乡镇所在的县市,已经连续多年把秋翻地列入政绩考核内容,而且还派督战队进行高压紧逼。乡镇干部有苦难言。


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