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王金南 董战峰等:中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

更新时间:2019-10-05 09:19:45
作者: 王金南   董战峰等  
我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程,在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策,手段越来越多,调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程,作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变. 目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系,在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用. 国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势,2017年达9 539×108元,占GDP的1.15%;已经建立绿色税制,环境税费改革已基本完成,资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量,我国成为全球绿色金融的积极倡议者,目前已经构建形成绿色金融体系,2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元,发行绿色债券1 963×108元,成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点,2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元. 积极创新探索运用市场机制与模式,财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月,排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元,在二级市场累计交易金额72×108元,从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点,反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿. 生态补偿制度不断完善,补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域,初步形成了多元化生态补偿格局.

  

   2.5多元有效的生态环境治理格局

  

   新中国成立70年来,我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程,实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变,充分发挥各个治理主体的功能,逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系. 随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施,到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台,环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高,从注重对公众环境实体权益的保障,向同时重视公众的环境程序权益方向发展,逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式. 政府通过多渠道、多方式公开环境信息,各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台,包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式,成为公众参与的重要途径. 政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段,基本建立了企业环境信息公开制度建设,特别是上市公司环境信息公开制度,通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能. 民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显. 此外,全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查,发挥了重要的监督作用. 2018年以来,全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查,为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”. 环境司法制度在不断加强,加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用,通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度.

  

三、新时期环境战略政策改革方向


   我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系,为环境质量改善提供了坚实保障和支撑,但是依然面临一系列挑战. 特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求,十九大报告明确指出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾. ”当前和今后一段时期,人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出. 环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求,通过继续深化改革提供优质生态产品,为发展转型阶段提供新的动力. 另外,环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要. 当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题,各个治理主体发挥的作用不平衡,政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺,环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束,社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来. 因此,生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要,适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新.

  

   3.1生态环境保护战略基本走向

  

   十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排,2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现. 这需要保持和增强生态文明建设的战略定力,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式. 到2035年之前,环境质量改善仍然是环境保护工作的主线,要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排,促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标. 历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期,环境风险管控成为常态性工作,需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践,自然生态系统保护和修复,以及城市生态系统的保护和增值,已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控,加强生态环境空间监管,成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局,协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护,提供更多的优质生态产品,以满足人民日益增长的优美生态环境需要.

  

   3.2生态环境保护政策改革目标

  

   生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化. 环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局,也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用,形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构. 环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设,提升各级党委生态环境治理的能力水平,落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求,充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置,提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法,落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益,形成绿色生活和绿色消费的社会环境,发挥社会公众的治理力量.

  

   3.3生态环境保护政策改革方向

  

   新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现,对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求,生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇,紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化,深入推进生态环境保护政策改革[19-20].

  

   a

   深化生态环境管理体制改革. 环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心,基于生态系统的整体性,强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理,强调流域综合治理和区域生态环境关联性,强调所有者和监管者分离. 研究成立中央生态文明建设指导委员会,强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设,整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容,进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责,加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系,重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高,强化基层生态环境监管执法能力,将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系,探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式. 促进建立多元化、社会化生态环境监管,引入第三方机构参与企业环境行为的监管,弥补政府能力有限和监管不足的缺陷.

  

   b

   构建生态文明和环境保护法治体系. 开展相关法律法规的生态化“改造”,对不符合生态文明建设要求的进行修订. 推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法. 加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律,制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规. 推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法,为生态文明体制改革提供法治保障. 加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范,积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章. 健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度,强化公民环境诉讼权的司法保障,完善环境公益诉讼的法律程序. 积极参与国际环境法合作,推动“一带一路”环境标准建设.

  

   c

   建立生态环境空间管控制度. 国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视,需要强化生态环境空间管控的前置引导作用,建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区,明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求,形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系,作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台,同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用. 强化生态环境空间管控要求的落地性,把“三线一单”作为环境综合决策的手段,作为国土空间“双评价”的前提或基础,服务高质量发展,为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据,为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑,作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一,为“放管服”改革提供支撑. 推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化,形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策.

  

   d

完善生态环境市场经济机制. 改革节能环保财政账户,健全生态环境财政预算制度,建立生态环境保护投入稳步增长机制,实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配. 探索建立生态产品核算和评价体系,建立政府主动购买生态产品的机制,在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:川先生
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文章来源: 环境科学研究 公众号
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