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闵师 等:农村集体资产产权制度改革:进程、模式与挑战

更新时间:2019-09-29 19:59:52
作者: 闵师    
而是否考虑劳龄股和如何分配人头股比例等则争议繁多。除此之外,西北、西南的部分地区还创新设立了福利股。而在集体股方面,是否设立、设立多少也存在争议:一方面,如果完全废除集体股,村落的公共品投资将难以为继;另一方面,由集体股带来的所有权虚置问题无法彻底解决,如果缺乏较好的监督管理机制,容易变成代理人侵吞集体资产的局面。而在本文分析的七种模式中,有五种模式设立了集体股,其中北京昌平集体股占比最高,达到了30%。

  

  

   在产权制度安排方面,多数改革允许继承和内部流转,但缺乏退出机制。目前全国各地的村集体资产产权改革基本上都允许继承权,但在退出这一制度上则普遍比较严苛。在笔者所考察的各种改革模式中(见表1),除了昆山外,其余均一经确权入股都不可退出。内部流转的容忍度则介于二者之间,昆山、昌平、南海、松江这四种模式均认可内部流转。总的看来,以上所述不同模式的农村集体资产产权制度改革都是基于本地特点摸索发展而来,各有利弊,并没有形成具有普遍意义的产权改革模式。因此,为了推动全国农村集体资产产权制度改革,还需要更多试点与探索。

  

三、我国农村集体资产产权改革进程与确权面临的挑战

  

   为探讨农村集体资产产权制度改革过程中实际存在的困难,本文利用农村实地调研数据定量分析农村集体资产产权改革进程及其影响因素。

  

   (一)数据与抽样方法

  

   课题组于2016年8—9月在九个省份开展了抽样调查。具体的抽样方法如下:首先,按地区确定了黑龙江、吉林、山东、河南、陕西、四川、浙江、湖北和广东等9个样本省份;其次,在每个省,根据县人均工业总产值,通过分层随机抽样确定3~5个样本县;第三,在每个县随机抽取2个乡镇,并在所抽取的每个乡镇再随机抽取2个村。最终调查样本共涉及9省39县78个乡镇的156个村。调研采用面对面访谈形式,受访对象为村主任、村书记和村会计。

  

   调研内容主要涉及村集体资产与投资活动、产权制度改革进度、村社会资本、市场环境等基本情况。在集体资产方面,除涉及集体经营性资产外,还包括村集体资源类资产(不含农户承包的耕地和林地)以及非经营性资产(主要是校舍)的现状。2017年初课题组对所有样本村进行了回访,以了解村集体资产确权和股份制改革的最新进展。

  

   (二)农村集体资产产权改革现状

  

   从农村集体资产产权改革现状来看,确权与股份制改革尚处于初步阶段,且省际间进度差异较大(见表2)。在资产确权上,截至2017年初,仅有41个村开展了集体资产确权,占有集体资产的村总数量(112个)的37%。其中,黑龙江村集体资产确权的进度最快,至2017年初8项集体资产中有5项完成了确权工作,达到63%;其次是广东(45%)和四川(44%);确权进度相对较慢的是吉林和河南(见表2),分别不到20%的集体资产得到确权。在股份制改革上,所有样本村中仅12个村进行了村集体资产股份制改革。浙江作为全国村集体资产改革的试点省份,占据了绝大部分进行股份制改革的村(11个),其他地区中只有山东1个村已经开展了股份制改革。

  

  

   从资产分类的角度来看,不同类型资产的确权与股份制改革进程存在一定差异(见表3)。总体上,资产确权进展明显快于股份制改革。全部171项资产中,有56项得到了确权,但仅有19项开展了股份制改革。从不同类型资产的确权进度来看,经营性资产确权进展明显快于其它资产确权。到2017年初,有44%(28/64)的村集体经营性资产完成了确权,而资源性和非经营性的资产确权比例均不足30%。从不同类型资产的股份制改革进度来看,完成股份制改革的村集体资产主要是经营性与资源性资产,而非经营性资产并没有开展股份制改革。

  

   此外,已开展股份制改革的资产中,大部分都没有完成确权工作。如表3所示,2017年初,19个进行股份制改革的资产中仅4个完成了确权工作。经营性与资源性资产在不确权的条件下就执行村集体资产的股份制改革,可能会造成村集体资产的流失,表明村集体资产的改革工作程序还需规范管理。

  

  

   已开展股份制改革的村,基本能够按当地实际情况并按股份制改革的相关规定执行。对于开展了股份化改革的12个村,课题组对其中来自浙江的11个村做了分析(因山东仅1个样本村开展了股份化改革,体量太小,未列入分析)。经调研发现,该11个村都召开了社员大会,这表明目前浙江省村集体资产的股份制改革还比较规范。在社员身份认定上,均采取了按户口分配股份,即户籍在本村的人全部进行入股分配。这个方式较为简便可行,但是不一定可以推广到其他地区,比如调研中的山东省改革村,社员不仅包括户籍在本村的居民,还包括户籍不在本村但长期居住在本村并对本村有贡献的人。这种方式对于处理如何兼顾本村人身份和村外流动人口问题上较有借鉴意义。股份分配方式上,浙江省主要采用一人一股制。政府在推广时,同样可以考虑人口股与老龄股相结合的方式,让长期为本村劳动的人口获得更多收益。分红方式主要是按股分配,然而,由于各地农村集体资产股份制改革尚在初期,没有一个改革村执行了股权分红,因此改革的效果仍需时间检验。综上所述,浙江省的股份制改革具有较多地方特色,且样本量较小,全国推广时需要因地制宜,做更多切实的考虑。

  

   (三)影响农村集体资产确权的相关因素的描述性统计

  

   在股份制改革方面,受限于样本数量,难以归纳出普遍性的现象。因此,本文暂不对其相关影响因素展开讨论,仅对农村集体资产确权情况及其可能的影响因素进行统计分析。

  

   尽管总样本平均水平上已确权的资产平均价值显著低于未确权资产平均价值,但各省确权与未确权资产平均价值之间存在明显的非一致性差异。如表4所示,2017年初,总样本未确权的资产平均价值为167万元,比已确权资产的平均价值(82万元)高一倍;从资产的人均价值看,未确权资产人均价值1916元也高于已确权资产人均价值(1352元)。但从各省数据看,未确权资产价值高于确权资产价值的现象并不是一致的,只有一半左右的省存在以上现象(例如吉林、山东和陕西),而在一些省份(例如黑龙江、四川和河南),资产确权与其价值则呈现相反的关系。

  

  

   从资产平均价值角度来看,各种类型资产确权进度存在明显差异(见表5)。首先,无论是从资产平均价值还是人均价值角度来看,经营性资产的确权进程明显落后于资源性与非经营性资产的确权。如表5所示,未确权经营性资产平均价值(106万元)是已确权经营性资产平均价值(29万元)的近四倍,而未确权经营性资产人均价值(1028元)也明显高于已确权的资产人均价值(341元)。其次,从资产平均价值角度,资源性和非经营性资产未确权比例大于确权;但从资产人均价值来看,资源性和非经营性资产的确权比例远超过未确权的资产。以上结果可能与集体资产平均价值以及相关利益集团规模有关,较高的集体资产平均价值与较多的利益相关者增加了农村集体资产确权的难度。

  

  

   农村集体资产确权进度与基层政治社会环境存在一定相关性。村长或村支书来自村里大族的村子一般沿袭了较为传统的集权式村治,导致村经营性与非经营性资产确权数量比例相对较低,而资源性资产确权比例较高。如表6所示,对于村长或村支书来自村内大姓的村样本,平均35%的经营性资产和15%的非经营性资产完成了确权;而对于村长或村支书来自非大姓的村样本,平均55%的经营性资产和33%的非经营性资产完成了确权。相反,如果村长或村支书来自村内大姓,那么村集体资产中资源性资产确权比例较高,达到33%。由此可见,传统的集权式村治有利于农村集体资源性资产确权,但却阻碍了经营性与非经营性资产的确权。

  

  

   (四)影响农村集体资产确权的相关因素的多元回归分析

  

   以上描述性统计结果表明,村集体资产确权改革可能受地区、资产类型、基层政治社会环境等因素影响。考虑到影响集体资产确权改革的多个因素可能存在一定的相关性,下面建立计量经济模型,利用多元回归分析方法来更准确揭示各因素对不同类型集体资产确权的影响:

  

  

其中,模型的被解释变量表示第j个村第i种类型(i=1和2,分别对应经营性和资源性资产)资产确权情况;如果完成确权,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《农业经济问题》2019年第5期
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