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高培勇:论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设

更新时间:2019-09-27 08:50:00
作者: 高培勇 (进入专栏)  

  

   第一,如果把财税体制理解为政府收支领域的制度安排,那么,事关所有领域的总的制度安排,或者覆盖国家生活领域所有的制度安排,便是国家治理体系。就此而论,财税体制不仅是经济体制的重要内容,而且是国家治理体系的一个重要组成部分。当财政的概念被引入国家治理领域并赋予全新定位之后,在制度安排层面,财税体制自然要融入国家治理体系之中,从局部与整体的关系上寻求新的定位。

  

   第二,作为一个“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面的体制机制和法律法规”,国家治理体系实质“是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度”。④作为其中的一个重要组成部分,财税体制与经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制以及党的建设制度等方面均有关联,它实质上是一种可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排。将财税体制置于国家治理体系之中,并从国家治理体系的总棋局上定位财税体制,随着财税体制活动平台的转换或扩大,财税体制的功能与作用当然要超越经济领域,而延伸至包括经济、政治、文化、社会和生态文明以及党的建设在内的所有领域。

  

   ①高培勇等:《公共经济学》,北京:中国社会科学出版社,2007年,第18—21页。

   ②其他类似的概括还有“资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能”。(陈共:《财政学》,第25—30页)。

   ③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,第19页。

   ④陈金龙:《治国理政基本理念的重大突破》,《中国社会科学报》2013 年11月22日,第A07版。

  

   第三,对照以往关于财税体制功能与作用的理论概括,可以发现,在国家治理体系的总棋局上,财税体制每一项功能与作用的内涵与外延均有重大变化。例如,优化资源配置,其所涉及的范围绝对不限于经济资源,其所产生的影响也绝对不限于经济领域。事实上,作为一个相互联系、密不可分的统一体,包括 “优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”在内的四个方面的功能与作用,均是从经济生活、政治生活、文化生活、社会生活、生态文明建设和党的建设等所有国家治理领域出发而界定的。它说明,较之于以往,作为国家治理体系的重要组成部分的财税体制,可以也应当在更高层面、更广范围发挥更大的作用。

  

   第四,同财政职能有别于其他领域、其他方面政府职能的道理近似并由此决定,与其他领域、其他方面的体制安排有所不同,财税体制在国家治理体系中所担负的功能和所发挥的作用是基础性和支撑性的,而非一般性的。它不仅应当也必须作为国家治理的主要线索,在国家治理体系中扮演主要角色,而且,以此为基础,作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度的交汇 点,它应当也必须在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等有关国家治理的各个方面,全方位地履行职能,发挥基础性和支撑性作用。

  

   于是,作为财税体制与国家治理体系相交融并在其中寻求定位的一个必然结果,也是作为对于财税体制的功能与作用认识深化的一个必然结果,财税体制在国家治理体系中的位置从根本上摆正了。从而,赋予财税体制的功能潜力更大了,其作用的空间更广了。这实际上告诉我们,之所以要在新的历史起点从根本上摆正财政与财税体制的位置,是因为要在新的历史起点上赋予财政与财税体制新的任务。在新老任务之间的变化和转换,标志着财政与财税体制功能与作用的质的飞跃。

  

   (三) 回归本义之举

  

   说到这里,有必要着重指出的,财政也好,财税体制也罢,其定位在今天的提升和拓展,绝非人为的拔高,而是本来就该如此。只不过在以往,由于我们对它的认识不够充分,对它的理解不够深入,以至于本来具有更重要功能、可以也应当发 挥更大作用的财政与财税体制,在一定程度上被低估了,甚至被“大材小用”了。从这个意义讲,财政与财税体制在新的历史起点上的定位提升和拓展,纯粹是回归本义之举。这一判断,可以从诸多方面得到印证。

  

   第一,国家治理的主体,当然首先是政府。有别于其他方面的政府职能范畴和政府职能部门,财政职能和财税职能部门所具有的一个特殊品质,就是极具“综合性”。

  

   审视当今世界的政府职能及其部门设置格局,就会看到,任何政府职能的履行,任何政府部门的运转,都是要用钱去支撑的。这些钱当然来自财政支出。只有财政支出到位之处,才是政府职能履行之地。财政支出又要来自财政收入。只有财政收入的筹措到位,才有财政支出的拨付可能。无论是财政支出的拨付,还是财政收入的筹措,都是财政职能的具体体现,也都是要通过财税职能部门的活动去实现的职能。所以,在所有的政府职能和所有的政府职能部门中,财政职能和财税职能部门分别是最为综合的职能和最为综合的职能部门。换言之,只有财政职能可以覆盖所有的政府职能,只有财税职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动。也正因为如此,只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。

  

   第二,国家治理的主体,除了政府之外,也包括社会组织和居民个人。有别于其他方面的经济社会活动线索,财政活动是一条最能够把政府、社会组织和居民个人有效地动员起来,从而实现多元交互共治的线索。

  

   从总体上看,尽管可以有多种纽带将政府、社会组织和居民相连接,但归结起来,无非是“事”和“钱”两个方面。两相比较,“钱”比“事”更扣人心弦,更牵动全局,更关系利益得失,更易于把握和掌控。这些钱的存在和运转,在国家治理领域当然主要表现为财政收入和财政支出。财政收入来自于社会组织和居民个人的缴纳,任何社会组织和居民个人,或是作为直接的纳税人,或是作为间接的负税人,都处于财政收入筹措活动的覆盖之中。财政支出用之于对社会组织和居民个人的转移支付和公共服务,任何社会组织和居民个人,或是作为转移支付的接受者而直接领到钱,或是作为公共服务的受益人而直接或间接地享受实际的公共利益,也都处于财政支出拨付活动的覆盖之中。所以,在所有的国家治理活动中,只有财政活动的触角能够延伸至所有社会组织和居民个人,只有财政活动能够牵动所有的消费、投资和储蓄环节以及所有的国家生活领域。正因为如此,也只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。

  

   第三,国家治理要靠一整套制度建设。与国家治理体系其他方面的制度内容有所不同,财税体制往往是起根本性、全局性、长远性作用的。

  

   国家兴衰、政权更替,往往与财税体制密切相关,古今中外,概莫能外。我国历史上的几次重大变革,如商鞅、王安石、张居正变法,就是围绕着财税制度的变革而展开的。英国在工业革命中崛起、美国在19世纪末成为强国,都与财税制度的变革直接相关。甚至包括英国的光荣革命、法国大革命和美国的独立战争在内,起因也都在于税权的纷争。现代中国的改革开放事业,从改革开放初期的放权让利到20世纪90年代的制度创新,更是以财税体制改革作为突破口和主线索的。可以说,发生在人类历史上的每一次重大变革,几乎都带有深刻的财政烙印。在所有的有关国家治理的制度安排中,只有财税体制能够伴随着国家治理的方方面面,只有财税体制能够伸展至国家治理领域的枝枝蔓蔓。财税体制与国家治理如影随形,财税体制的变化与国家治理领域的运行亦步亦趋,是迄今可以观察到的国家治理体系演变进程的一条基本线索。

  

   正是出于上述的原因,无论是国家政体的设计, 还是国家治理体系的建立,都是以财税体制为基础和重要支柱的。

  

三 从宏观上理清了财税体制改革与全面深化改革的关系


   以往的财税体制改革,多是作为经济体制改革的组成部分,在经济体制改革的棋局上加以部署的。以1994年的财税体制改革为例,在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中,将分税制改革的意义归结于“分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求”;①在《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》中,将工商税制改革的目的归结于“为了适应建立社会主义市场经济体制的需要”、“建立适应社会主义市场经济体制要求的税制体系”;②在《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》中,将两套税务机构分设的意义归结于“加强国家宏观调控和促进社会主义市场经济体制的建立”,③等等。正因为如此,对于1994年财税体制改革的基本目标,我们一直使用“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”的表述。

  

   在全面深化改革的旗帜下,同财政与财税体制的全新定位相伴随,中共十八届三中全会《决定》对于深化财税体制改革给出了不同于以往的全新解释,进而把财税体制改革的重要性提到了一个前所未有的新高度。

  

   (一)国家治理现代化:全面深化改革的总目标

  

   中共十八届三中全会之所以赋予财政与财税体制全新的定位,与全面深化改革的总目标直接相关。

  

   从改革开放以来中共历次三中全会有关重大改革的部署中不难看到,以往所涉及的主题多是某一领域、某一方面的改革。

  

   ① 国发[1993]85号:《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。

   ② 国发[1993]90号:《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》。

   ③ 国办发[1993]87号:《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》。

  

(接上段)如中共十四届三中全会的主题是建立社会主义市场经济体制,①  中共十六届三中全会的主题是完善社会主义市场经济体制。②与之形成鲜明对比,中共十八届三中全会所部署的是全面深化改革。全面深化改革与以往改革的最大不同之处在于,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国社会科学》2014年12期
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