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郝铁川:香港特别行政区政治体制是一种独特的地方政治体制

更新时间:2019-09-04 06:30:17
作者: 郝铁川  
就可以明白它们的指导思想,并非凭空捏造的。

   2007年5月邵善波先生在香港举行的庆祝香港回归十周年、基本法回顾与前瞻研讨会上的发言说,基本法内的“行政主导”在香港政治体制中的实际体现,主要见于第74条对立法机关权力的限制,这是香港政制的一个特征,具体内容包括:(1)政府操控提出法案的权力,立法机关议员不得自行提出涉及公共开支、宪制和政府运作改变的法案;(2)立法机关成员在没有行政长官的书面同意下,不能提出涉及公共政策的议案;(3)私人法案,即由立法机关议员提出的法案,只能是“私人”性质,不能涉及公共政策。私人法案性质只涉及个别团体或个人事务(如赋予一慈善团体法定身份)。这些特征都是源自港英时期的宪制规定和习惯。

   我觉得在此还可补充三条:一是政府提出的议案须优先列入立法会的会议议程(基本法第72条第2款);二是政府提出的法案如获出席会议的全体议员的过半票数即为通过,而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案则需功能团体议员和地区直选议员分组点票各过半数通过(基本法附件二);三是行政长官可以有两次拒绝签署立法会法案的权力,而每届立法会对政府提出的财政预算案和其他重要法案只能有一次拒绝通过的权力(基本法第52条第2、3款)。

   (二)行政与立法之间既相互制衡、又互相配合

   萧蔚云教授在其《论香港基本法》一书中多次论述这一点,而且指出这是基本法起草委员会政治体制专题小组第四次小组会上达成的一项共识。他说,行政长官、行政机关与立法机关的互相制衡关系主要体现在以下四个方面:

   一是行政长官在三种情况下可以解散立法会:(1)行政长官认为立法会通过的法案不符合香港整体利益,可将法案发回立法会重议,立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,行政长官可解散立法会;(2)立法会拒绝通过政府提出的财政预算案,经协商仍不能取得一致意见;(3)立法会拒绝通过政府提出的重要法案,经协商仍不能取得一致意见(基本法第50条)。

   二是立法会在三种情况下有使行政长官辞职的权力:(1)行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会,重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案,而行政长官仍拒绝签署;(2)因立法会拒绝通过财政预算案而解散立法会,重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案;(3)因立法会拒绝通过政府的重要法案(基本法第52条)。

   三是行政机关对立法机关负责。这里的“负责”含义是:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会做施政报告;答复议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准(基本法第64条)。

   四是立法会对行政长官有弹劾权。如果立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会进行调查,并向立法会提出报告。如果该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央政府决定(基本法第73条第9款)。

   行政与立法之间互相合作的有关内容,萧教授认为主要体现在基本法对行政会议的设立、组成和职能的规定中。即:香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构;香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任,其任免由行政长官决定。行政长官认为必要时可邀请有关人士列席会议;香港特别行政区行政会议由行政长官主持。行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前,须征询行政会议的意见,但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见,应将具体理由记录在案(基本法第54、55、56条)。行政会议可以使行政长官既能听到来自社会人士、立法会与行政机关相同的意见,又能听到两者不同的意见,便于对两者之间的不同意见进行磋商和协调。行政会议是行政长官协调解决社会、立法会与行政机关之间不同意见的重要平台。

   1988年6月香港文汇报编印的《香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿参考数据》中的《基本法(草案)征求意见稿阐释资料》一章,是该报记者根据以往香港基本法起草委员会大、小会议的记录,以及对草委的采访等有关数据总汇而成。关于基本法第55条有关行政会议的规定,它记载道:行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法机关成员和社会人士中委任。这样做的好处是:行政机关的主要官员有较丰富的实际工作经验和管理才能,可以协助行政长官更好地决定问题;立法机关一些成员参与行政会议,有利于沟通立法与行政二者的关系,使立法和行政互相配合;社会人士参加行政会议,可起政府与社会的桥梁作用,使政府的政策、法律和其他问题的重要决定更有社会基础。这三方面人员组成的行政会议将协调行政、立法和社会方面的关系,照顾到各方面的利益,又能发挥集体商议问题的优势。

   该书还记载道,在草委会委员们的讨论中,有委员建议采用对行政长官投不信任票的规定,但大多数委员认为基本法规定的解散与辞职的限制条件已经较为严格,因此不主张采取西方一些国家立法机关对政府首脑投不信任票的做法。因为香港不是一个国家,地方很小,经不起政治上的大动荡,而且原来的和重选的立法机关,如果都坚持与行政长官争执不下的同一方案,已充分表明立法机关对行政长官的不信任态度,其结果只有行政长官辞职,所以不必要再拟出投不信任票的条款。《基本法(草案)征求意见稿》里拟定的这些规定,目的是为了双方都不要轻易使用这些有权使用的制衡措施,而从积极方面互相多加配合,避免由此引起特别行政区政治的不安定的后果。

   从萧蔚云教授的著述和1988年6月香港文汇报编印的《香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿参考资料》可以看出,基本法的立法原意是着重于行政机关和立法机关的配合,而非简单的制衡。

   (三)司法独立

   基本法第2条和第19条都规定香港特别行政区享有独立的司法权。这就是说,香港特别行政区的司法权独立于中央的司法权,不受中央最高司法机关的管辖。为什么要赋予香港特别行政区独立的司法权?因为长期以来香港实行的是普通法,内地实行的是具有大陆法系传统的社会主义法律体系。香港基本法在行政权和立法权之前都没有加“独立”二字,是因为从行政权方面来看,行政权直辖于中央人民政府,行政长官和特区主要官员要经中央人民政府任命,与香港特别行政区有关的国防、外交事务,要由中央人民政府负责管理;行政长官要将财政预算、决算报中央政府备案,执行中央人民政府就香港基本法规定的有关事务发出的指令,代表香港特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务等。从立法权方面来说,香港特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案,全国人大常委会可依法将有关法律发回使其失效,但不做修改。立法机关可依法提出对行政长官的弹劾案,但须报中央人民政府决定。

   司法机关与立法机关、行政机关之间也存在一定的制约关系。比如,法官是由行政长官任命,法院通过司法复核监督行政机关的行政行为;法院需依照立法会制定的法律审案,但法院对立法会制定的不符合基本法的法律有不适用(或曰司法审查)的权力。

   需要指出的是,按照基本法第19条的规定,虽然“香港特别行政区享有独立的司法权和终审权”,但由于香港特别行政区毕竟是中国单一制下的一种地方法院,因而香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前,须取得中央人民政府的证明书。国家行为包括:全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关依法行使职权的行为。

   上述行政主导、行政和立法之间既制衡又配合、司法独立的政治体制,既不是美国式的三权分立,也不是英国式的议会内阁制,更不是内地的人民代表大会制度,而是把时代特征、中国特色和香港特点三种元素有机结合的产物:

   第一,“时代特征”元素表现在:吸纳了国际社会关于公权力必须受到其内外两个方面(即:社会和公权力内部各个权力主体之间)制约的共识。

   权力具有自腐性,权力喜欢逃避监督,因此公权力必须受到各种制约,否则,绝对的权力、绝对的腐败。监督公权力主要从社会和公权力内部两个方面入手。在社会方面,一是舆论监督;二是人民行使选举、罢免等民主权力;在公权力内部,一是公权力纵向层面(即:中央权力和地方权力)的分权制约;二是公权力横向层面(立法、行政、司法等)的分权制约。基本法设计的香港政治体制,规定了行政长官、行政机关与立法机关的制约关系,划分了中央对港的宪制性(或主权性)权力和香港的高度自治权力;规定了根据实际情况和循序渐进原则发展选举民主的途径和办法;规定了新闻、出版、游行、集会等自由,这都符合国际社会共识。

   同时,香港不是一个独立的政治实体,它不可能完全照搬主权国家的政治体制,正如邓小平先生所说的那样,不能用主权国家政治体制衡量香港的政治体制是否合理。所以在基本法起草时,草委们达成了既不照搬美国模式、也不照搬英国模式的共识。据萧蔚云教授所述,多数草委起草基本法时不赞成香港采取英国责任内阁制的做法,规定立法会可以对行政机关投不信任票导致行政机关频繁变更;也不规定特首可以轻易解散立法会。[8]21多数草委不赞成采取美国三权分立的做法,而达成了“司法独立,行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则”这一共识)。[8]18

   第二,“中国特色”元素表现在:坚持了中国单一制国家结构下允许某些特殊地方具有较大自治权的历史传统和现行宪法原则。

   中国自古以来就是一个单一制国家,同时又是一个在单一制前提下允许某些地方具有较大自治权力的国家。中国现行宪法尊重历史传统,在坚持单一制国家结构、实行民主集中制的基础上,在一些地方实行民族区域自治制度,允许这些地方较之其他地方有较大的自治权;在香港、澳门设立特别行政区实行高度自治,比民族区域自治地方拥有更大的自治权,实行“一国两制”,这在世界上都是首创。但需要强调指出的是,这种自治权的实质是中央权力的一种下放,而非联邦制下成员单位的“固有权力”。

   单一制国家结构强调地方的权力来源于中央的授权,不存在“剩余权力”归属地方的问题;强调国家的主权由全体国民和全体国民选出的中央政府来行使,不存在“主权派生”给地方或地方拥有“次主权”问题;强调地方的政治体制由中央依法决定,不存在地方自行决定本地政治体制问题。

   第三,“香港特点”的元素表现在:吸纳了香港过去“行政吸纳政治”、实行普通法制度等历史传统。

   正如邓小平指出的那样,香港过去也没有实行英国或美国的政治体制,总体上是一种专制统治体系。当然我们也要善于对历史传统进行“创造性的转换”,立足现实需要尽力保持历史的连续性。香港中文大学金耀基教授指出“行政吸纳政治”是港英时期的政治特色,基本法规定的行政主导、立法和行政既制衡又配合,显然对此有所借鉴;香港一百多年来采用了普通法系的制度,而与内地的大陆法系传统和社会主义法治不同,基本法规定香港特别行政区有独立的司法权和终审权,也显然对此有所考虑。

2007年6月6日全国人大常委会委员长吴邦国先生在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出,香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:江汉大学(社会科学版)2018年第2期
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