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郝铁川:论中央对香港的宪制性管治权

更新时间:2019-08-16 02:00:58
作者: 郝铁川  
全国人大常委会有权发回特区立法机关。另外,按照中国政策,特区财政独立,中央人民政府不向特区征税,特区财政也不上缴中央;但特区财政预决算须报中央人民政府备案。英方“工作文件”的说法,混淆了“自治”和“独立”的界线,企图使特区成为一个独立的政治实体,这是中方不能接受的。

   关于民航问题,英方说,英方“工作文件”的出发点是中方所说的香港特别行政区可以单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济关系,并有权签署有关双边协议这一设想。

   中方表示,航空权益问题是涉及主权的问题,而不能看成为一般的对外经济事务。根据国际民航组织关于“一国对其领土上空具有完全排他的主权”的规定,未来香港特区政府在处理民航方面与主权有关的重大涉外问题时,必须得到中央人民政府的授权。

   英方要求中方对中方所说“中央人民政府授权特区政府对现有的与香港有关的双边航空协议或协议,根据不同情况分别处理”作出澄清。英方的设想是,中央人民政府将给予特区的民航当局“长期的(standing)授权”,来进行这类的磋商和谈判,包括签订体现磋商和谈判结果的备忘录。

   中方表示,特区政府同外国谈判和签署有关民航的双边协议或协议(包括指定权和发放许可证等)须经中央人民政府具体授权(或称“逐项授权”),而不能像英方所建议的那样,要求中央人民政府给予笼统的“长期授权”(或称“无限授权”、“一次授权”)。

   英方曾再三提出“长期授权”的要求,中方表示无论如何不能同意。

   综上所述,英国政府开始想以历史上清朝政府与英国签订的“三个条约”继续有效、唯有英国才能保持香港繁荣等为借口,达到其1997年7月之后继续管治香港不走,以主权换治权;此招失败后继而想通过联合声明把香港变成一个独立或半独立的、脱离中央政府管治的政治实体。

   在中英两国政府关于香港问题谈判期间,香港一些人曾经公开表示希望英国在九七之后继续坚持对香港的管治权,行政局和立法局的全体非官守议员也曾公开发表声明,说“虽然在法理上中国政府拥有香港主权,但国会决定要将一个长期和英国有深厚宪法联系的社会管治权移交给一个共产政权,实在不能轻视这件事。”[1]142

   在《香港基本法》起草期间,香港社会有人主张把通常适用于联邦制国家的所谓“剩余权力”的法律概念,拿来处理中央与香港特区的关系,说什么除外交、国防事务由中央负责外,其余的一切权力(包括基本法已经写明的和没有写明的所谓“灰色地带”)统统归香港特区。但起草委员会及有关专题小组中的多数委员认为,中英联合声明中虽有“除外交和国防事务由中央管理外,特别行政区享有高度自治权”的说法,但联合声明同时也规定,香港特区基本法要由全国人大制定;行政长官和主要官员要经中央任命;立法机关制定的法律、特区财政预决算以及主要官员的任免,要报中央备案。可见并非除外交国防事务外,中央对特区的其他事务都不能管。多数委员还认为,中国和联邦制国家情况不同,后者是先由各邦(州)联合成一个国家,并由各邦(州)赋予联邦政府某些权力,其余权力仍归各邦(州)。中国是单一制国家,中央与特别行政区之间,应是中央授予香港特区高度自治权,而不是特区授予中央某些权力。如果在基本法规定的中央和特别行政区各自的职权之外,还有什么“剩余权力”需要给特别行政区,也应由中央授予,而不是特别行政区所固有。根据多数委员的意见,基本法在规定了特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权之后,还规定特区“可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”。[1]174

   这段史料表明,今日某些所谓民主人士关于中央与香港特区的职权划分的言行,实际上是中英香港问题谈判时英方立场和《香港基本法》起草期间一些人鼓吹香港有所谓“剩余权力”言行的继续,是企图推翻历史定案。

  

   二、中央对港的管治权是实权而非虚权

  

   香港某些人说中央对港的宪制性管治权像英国女王对英国国家事务的管治权一样是虚权、是名义上的权力,而非实质性的权力。我认为这是很可笑的说法,因为正是这些人总说中央政府是“专制政府”,那么我们“以子之矛,攻子之盾”,质问这些人:如果是“专制政府”,那权力怎么会是“虚权”呢?中央政府在《中英联合声明》中指出“行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。主要官员由香港特别行政区行政长官提名,报中央人民政府任命”,英国人说过这些是虚权吗?没有!基本法草委、政治体制专题小组召集人之一的萧蔚云教授指出,“行政长官要由中央人民政府任命,有人认为这种任命是形式的,中央人民政府不可以不任命。根据《中英联合声明》的精神,中央人民政府的任命应当是实质性的,它可以任命,也可以不任命,当然也可以免去行政长官的职务。这种任命和免职都不是单纯的形式,而是体现我国是一个单一制国家,香港特别行政区是我国不可分离地享有高度自治区域,直辖于中央人民政府”。行政长官既要在任命之前在当地选举或协商产生,又要最后由中央人民政府任命,这样才是“一个国家,两种制度”方针的体现。为了这两个方面的正确结合,中央人民政府在任命行政长官时当然要充分考虑香港各界人士的意见和选举、协商的合法性等情况,不轻易采取否定行政长官的选举或协商结果,而不予任命。香港特区在选举或协商产生行政长官时,也将按照《基本法》规定的对行政长官的资格和其它要求,按照《基本法》规定的选举或协商行政长官的程序,慎重地进行工作。这种情况是否会产生中央人民政府与香港特别行政区的矛盾、不一致,而使问题陷于僵局?如果处理得好,即在选举或协商行政长官、提名主要官员之前,香港特别行政区与中央人民政府之间能互通信息,把不一致的意见设法解决于任命之前,这样做的结果,在一般情况下不易使问题陷于僵局,而会使问题得到解决。[2]另一位基本法草委、中国社科院法学所研究员吴建璠先生在《“一国两制”与香港基本法》一文中也指出:“有人说,既然行政长官人选在当地协商后选举产生,政府主要官员由行政长官提名,报中央人民政府任命,中央人民政府对行政长官和政府主要官员的任命只是一种形式,就如同英国女王任命获得议会多数支持的政党领袖组阁一样。这种看法是不正确的。中央人民政府的任命权是一种实质性的权力,是否任命全由中央政府决定。中央人民政府的此项权力是对行政长官和政府主要官员符合《基本法》标准的有力保证。”“按照《基本法》的规定,立法会对行政长官的弹劾要报请中央人民政府决定,这是因为特别行政区直辖于中央人民政府,行政长官本是中央人民政府任命的,所以行政长官的解职也应由中央决定。”[3]

   中央人民政府对香港的权力之所以是实权,主要原因如下:

   1.邓小平既坚持香港高度自治、又强调中央必要干预

   1987年4月16日邓小平在会见基本法草委时说:中央政府确实是不干预特别行政区的具体事务,也不需要干预。正是邓小平首先提出香港要实行高度自治的,香港实行高度自治是邓小平坚定不移的主张,但他还有另一个坚定不移的主张,那就是在特定情况下中央非干预不可。“特定情况”主要有两种,一是香港遇到一些非中央出面不能解决的问题,他说:“保持中央的某些权力,对香港有利无害。大家可以冷静地想想,香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢?过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛!总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。”二是香港发生大的动乱。他说:“还有一个问题必须说明:切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法是不实际的。”“特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢?难道就不会出现吗?那个时候,北京过问不过问?难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了,就可能会出现一些混乱,损害香港的利益。所以,保持中央的某些权力,对香港有利无害。”[4]

   众所周知,邓小平是起草《基本法》的总舵手,他的这些主张不可能不对《基本法》的设计发生指导性作用。按邓小平的这种思想和击败“铁娘子”(戴卓尔夫人)之“钢铁公司”的性格,《基本法》里中央的权力能是虚权吗?

   2.从《香港基本法》中找不到中央对港权力是虚权的依据

   如果说行政长官的产生程序是先有香港选举、后由中央任命,还容易被人曲解为中央对港的权力是虚权的话,那么,《香港基本法》规定的如下中央(这里所说的“中央”包括全国人大、全国人大常委会、国务院等)对港的权力就不能说是虚权:

   中央负责管理香港的外交和国防事务(《香港基本法》第13、14条);

   中央任命特区政府主要官员的权力(《香港基本法》第15条);

   中央有权要求香港立法机关必须将它制定的法律报全国人大常委会备案,备案固然不影响其生效,但中央如果觉得它不合乎《香港基本法》,则可以依据第158条第1款通过自己的立法解释,使得特区立法机关去纠正原来错误的法律(《香港基本法》第17条第2款,第158条第1款);

   中央对香港立法机关制定的不符合《香港基本法》关于中央管理的事务及中央和香港关系的条款的法律,可以发回使其失效(《基本法》第17条第3款);

   中央有权依法将全国性的法律以《香港基本法》附件三的方式在香港特区实施(《香港基本法》第18条第2款、第3款);

   中央有权宣布香港特别行政区进入紧急状态,并可发布命令将有关全国性法律在香港特区实施(《香港基本法》第18条第4款);

   中央有向香港授予自治权力的权力(《香港基本法》第20条)。

   中央人民政府有权就《香港基本法》规定的有关事务向香港特区政府发出指令的权力(《香港基本法》第48条第8款);

   中央拥有主动解释和被动解释《香港基本法》的权力(《香港基本法》第158条);

   中央拥有修改《香港基本法》的权力(《香港基本法》第159条)。

   上述权力是实实在在的实权。中国中央政府是国家主权的行使者,中国不承认虚拟主权一说。而英国国家主权归国会,不归女王,女王只是象征性的;中国中央政府行使的权力是法定职权,按照国际通识,法定职权不可能是虚拟的。而英国女王对英国的首相的任命并非法定职权,只是不成文的宪法惯例。

   3.主权和治权不可分、单一制、民主集中制等决定中央对港权力是实权

   中国政府历来坚持主权和治权密不可分,主权通过治权体现,治权体现主权。因此在中英谈判中严词拒绝英方主权归中方、治权归英国的主张。如果中央对香港只有虚权,没有实权,那就等同于中央对港的主权是虚的,那是英国人的企图,不可能出现在中央政府主导制定的《香港基本法》里。中央政府拥有对《香港基本法》的制定权、修改权和解释权,既表明特区高度自治权来源于中央政府的授权,还表明中央政府对香港特区自治程度和范围拥有最终决定权,这怎么会是虚权呢?

当年基本法草委、香港大学前校长黄丽松先生就说过:“我们现在搞的是‘一国两制’,而不是联邦制,不能要求中央与香港是平等的。”[5]87中国是一个单一制国家,单一制的基本标志是:全国只有一部宪法;只有一个中央国家机关体系;每个公民只有一个统一的国籍;各地方行政单位均受中央政府的统一领导,其权力都由中央以法律形式授予;中央是代表国家进行国际社会主权单位交往的唯一主体。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江汉大学学报》2017 年第 4 期
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