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殷啸虎:对我国宪法政策性条款功能与效力的思考

更新时间:2019-08-15 00:05:35
作者: 殷啸虎  
但作为一项国家原则,其是在我国宪法中明确加以规定的,尽管表述方式不同,但以四项基本原则作为我国宪法的总的指导思想和基本原则,是我国宪法的一个显著特点。虽然宪法所确认的“基本国策”的渊源是多元的,有来自党的政策,也有来自政府文件,但既然能够称之为“基本国策”,关键就在于得到宪法的确认,在宪法文本中明确规定。因为一旦称之为“基本国策”,便赋予了国家的基本责任,而这种责任只有得到宪法的确认,才具有宪法上的约束力,这也是依宪治国的基本要求和具体体现。

   因此,宪法政策性条款应当属于“基本国策”,也就是说,只有在宪法中得到确认的政策性条款,才能够称得上是“基本国策”。明确“基本国策”的基本内涵与宪法意义,有助于充分认识和发挥政策性条款对于国家和政府责任的规范功能,推进宪法的实施。

   (二)宪法政策性条款与国家权力的关系

   宪法政策性条款作为国家责任条款,自然同国家权力的行使密切联系。宪法政策性条款赋予国家权力行使者责任和义务;宪法政策性条款的落实,需要国家权力行使者的积极作为;国家权力是宪法政策性条款的基本保障。宪法政策性条款与国家权力的关系主要体现在以下几方面。

   首先,宪法政策性条款明确了国家权力的特定任务。国家权力的任务是多方面的,除了一些基本任务外,宪法政策性条款以宪法规范的形式,赋予了国家权力行使者特定任务。以环境保护为例,我国现行宪法制定和颁布时,就将环境保护作为一项基本国策,其第26条明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”不过,当时尚处于改革开放初期,经济发展与环境保护的矛盾并不突出,环境保护的问题也并未得到应有的重视。进入21世纪后,随着经济的发展,经济发展与环境保护的矛盾和问题日益突出,包括环境保护在内的生态文明建设成为国家的一项重要任务。党的十八大报告提出了生态文明建设的总目标,党的十九大报告再次强调要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,并对此作出一系列安排布局。2018年宪法修正案正是根据这一要求,将“生态文明”写进了宪法序言,并在第89条规定的国务院的职权中,增加了“生态文明建设”的任务。这一条款是对应宪法环境保护政策,明确了国家机关的任务。

   其次,宪法政策性条款赋予了国家权力特定的责任。如前所述,宪法政策性条款都是同国家责任密切联系的,也就是说,通过政策性条款的规定,赋予了国家权力行使者特定的责任。就宪法规定的民族政策而言,我国是一个多民族的国家,维护民族平等、民族团结是国家的一项基本任务。我国宪法序言对此就明确规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”为了更好地实现这一任务,我国《宪法》第4条在明确“中华人民共和国各民族一律平等”这一原则的同时,对国家权力在维护民族平等、民族团结方面的责任提出了几项原则性的要求。一是“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。二是“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。三是“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。四是“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。这些要求都赋予了国家权力行使者相应的责任,这种责任具体体现在三个方面:一是国家应当通过积极的作为,实现这一原则和目标;二是国家不得作出违背这一原则目标的政策,否则就是违宪;三是对任何组织或者个人实施的违反这一原则目标的行为,应当由国家强制力加以制止和制裁。

   (三)宪法政策性条款与公民权利的关系

   公民权利对国家权力行使者而言就是义务和责任,宪法政策性条款核心价值的最终落脚点,都是为了更好地实现公民权利。因此,对公民权利而言,宪法政策性条款的功能和作用就是推进和实现公民权利。宪法政策性条款对于公民权利的这种积极作用,主要体现在三个方面。

   首先,公民权利的实现,需要国家权力的积极作为,这种积极作为的依据和路径之一,就是通过政策性条款的引领与推进。古典自由主义者将公民权利分为消极权利和积极权利,但从当今现状来看,这种分类法至少是理想化的。美国学者桑斯坦等人就指出,“所有的权利都是积极权利”,[13]并认为,个体的权利和自由从根本上依赖于有力的政府行为。假如没有有效的政府,人们将享受很少甚至享受不到宪法所保证的个体权利。[14]我国学者也指出,权利不是需要政府撒手,而是需要政府积极保护。无论积极权利还是消极权利都需要政府的积极保护,所有权利都是积极权利,需要政府的创设与实施,权利的本质并不是对抗政府。[15]宪法政策性条款正是通过赋予国家和政府责任,要求和督促政府积极作为。从宪法政策性条款的内容来看,其主要集中在经济社会方面的政策,这些也正是公民权利实现所需要的物质基础与保障。

   其次,宪法政策性条款为公民权利的实现提供了政策保障。公民权利的实现需要宪法和法律的保护,也需要政策的引领、推进。因此,一些政策性条款同公民权利的规定是对应的,宪法政策性条款通过明确、具体的要求,为相关公民权利的实现提供了政策上的保障。例如,公民的健康权是一项基本权利,但这项权利的实现,同国家的经济发展状况,尤其是医疗卫生事业的发展密切相关的。我国《宪法》第21条第1款对此作了明确规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”又如,我国《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这一权利的实现,需要相应的物质和政策保障,为此我国《宪法》第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。”这些规定为公民文化权利的实现提供了政策引领与保障。

   最后,宪法政策性条款拓展了公民权利的内涵。作为公民基本权利,宪法的规定是相对稳定的,由于历史的原因,有些内容并没有在我国宪法关于基本权利的文本中明确加以规定。例如,公民的财产权,不是作为公民权利,而是作为国家基本经济政策的重要内容,在总纲中加以规定的。因此,对公民财产权保护内涵的变化,首先是一项政策要求。虽然我国学者在宪法理论研究时可以将财产权放入“公民权利”部分,但在我国的宪法文本里,它依然属于政策性条款,这是一个不争的事实。2004年宪法修正案第22条对此作了相应的修改,规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这些修改,拓展了财产权保护的内涵,但从性质上说,依然是一种政策性的调整。[16]又如,关于环境权入宪问题,也是近年来讨论比较多的问题。然而,环境权的属性是模糊的,内容是多元的,学界的认识与看法也不完全一致。[17]我国宪法在这一问题上,以政策性条款的方式,从国家责任的角度,较好地协调了在环境权问题上国家权力与公民权利的关系。正如有学者所说的,以国家目标的形式建构环境宪法,有利于扩大环境保护的范围,这使环境保护的开展更加全面。国家目标所包含的生态环境利益,是一种宪法保护的客观利益,因此其虽然不能为个人所主张,但在进行利益衡量时,仍应与基本权利、宪法上的其他客观利益一起被综合考察。这有利于避免因片面重视保障公民的基本权利而损害生态环境利益,也有利于防止出现因“唯环保论”而侵害漠视基本权利及其他宪法法益的情形。此外,国家目标之于国家权力的义务规范属性,也可用来论证对公民进行规制的国家公权力行为的合宪性,为环保法治的展开提供正当性论证。[18]

   总之,政策性条款作为我国宪法的特殊条款,将国家政策纳入宪法,明确了国家责任,协调国家权力与公民权利的关系,为更好地实现国家目标和国家任务提供了有效的政策保障。

  

   三、如何看待宪法政策性条款的效力

  

   宪法政策性条款作为特定的宪法规范,自然有其应有的效力。在如何看待其效力发挥的问题上,学界存在着不同的看法。我国台湾地区学者基本上是从具有拘束力的方针条款、宪法委托等方面研究基本国策效力的。[19]亦有学者指出,在宪法效力上,国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力,它是宪法对国家机关发出的指示与委托,其实施有待立法机关进一步制定法律,以明确具体概念、实施的标准与程序。[20]笔者认为,对我国宪法政策性条款的效力及其发挥的问题,应从两个层面去看待,一是宪法政策性条款自身的规范效力,二是宪法政策性条款效力的落实与实现。

   (一)宪法政策性条款自身的规范效力

   政策性条款入宪的目的,就是将一些重要的具有指导和引领意义的基本政策规范,纳入宪法层面,成为宪法规范的一部分。这些政策规范经宪法确认,自然具有宪法效力。因此,对于宪法政策性条款自身的规范效力,必须从宪法规范效力的视野加以考察。

   宪法规范作为法律规范的一种,当然具有与其他法律规范相同的特点,即都是由国家按照一定程序制定或认可,都体现统治阶级的意志和利益,都是依靠国家强制力保障实施,都受制于社会物质生活条件。这也是宪法规范效力发挥的法理基础。然而,宪法作为国家的根本大法的地位和作为一个特殊的部门法的性质,决定了宪法规范必然具有自身所特有的根本性、最高权威性、原则性、纲领性等特点,决定了其效力的发挥又有着与一般法律规范不同的特点。政策性条款作为宪法规范的重要组成部分,其规范效力的发挥从总体上说,是依托于宪法规范本身的,即具有最高层次的法律效力。也就是说,对宪法政策性条款的规范效力,不能孤立地看某一条、某一款,而是先应当从政策性条款整体的规范效力来考察,即该条款从总体上规定了国家权力的目标和责任,这种责任指引着国家权力运行的内容和方向。这就是宪法政策性条款规范效力的具体体现,是宪法政策性条款规范效力发挥的基本要求。因此,对于宪法政策性条款的规范效力,应当先基于其作为宪法规范的效力进行考察,而不能孤立地加以看待,更不能将其割裂开来。

   (二)宪法政策性条款效力的落实与实现

   宪法作为国家的根本法,其规范效力发挥的路径和方式与一般法律是不同的,特别是由于其本身所具有的政治性特点,以政策性条款的形式,对规范国家整体发展的基本方向和基本原则也作了一些政策性的规定。这些政策不仅是国家根据宪法施政的基本依据,也是进行相关立法的主要依据,这些规范本身是高度政治性的。这些政治性规范的实施,固然要通过相关立法行为进行,但主要是通过政治性的路径实施的,而且相关立法行为本身也就是这些规范的实施过程。[21]因此,宪法政策性条款的规范效力的落实与实现,主要是基于立法和行政的路径,即通过国家立法和发布政策的方式,落实政策性条款的要求。

首先,就国家立法而言,宪法政策性条款的规范效力,主要是通过国家立法来实现的。正如有学者所指出的,国家政策不像普通宪法规范那样产生直接的拘束力,它是宪法对国家机关发出的指示与委托,其实施有待立法机关进一步制定法律,以明确具体概念、实施的标准与程序。[22]宪法政策性条款赋予国家权力以特定的责任,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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