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杨瑞龙:国企改革的逻辑、困境与未来改革思路

更新时间:2019-08-06 00:11:25
作者: 杨瑞龙  
并用这个理论解释私有制和生产力之间的矛盾。他认为人类社会未来的前景就是要建立社会所有制替代私有制,消灭商品货币关系。按照这套逻辑来讨论国有企业行吗?也很困难。因为这套逻辑很难解释在社会主义条件下面,要让市场机制起决定性作用。因此,用这个逻辑指导国企改革,国有企业就没有边界了。

  

   当下讨论国有企业改革完全分为两个阵营,一个阵营是用西方主流逻辑讨论国企改革,还有一个阵营是用政治经济学理论讨论国企改革,他们在国企改革基本制度上面高度分歧。我们发现国企改革改了40年,但是,国有企业到底是什么、社会主义市场经济条件下,为什么要有国有企业、到底想把国有企业扮演什么样的角色,这样的基本问题上没有达成共识。由于没有共识,我们对国有企业的评价也是很混乱的。  

  

   在社会主义市场经济条件下,我们到底要国有企业干什么?国有企业的效率仅仅是微观效率还是要有宏观效率;国有企业仅仅追求利润目标还是要追求社会目标。如果既要微观效率又要宏观效率,既要利润目标又要社会目标,怎么建立一套与市场体系相对应的评价体系?说到现在国有企业是“既要又要”,实际很多情况下“既要又要”是做不到的。


国企股份制改造的困境


   1995年我发表在《经济研究》上的一篇文章,我认为是我一生当中比较重要的代表作。论文题目是《国有企业股份制改造的理论思考》,在这篇论文中我发现了国有企业改革遇到了两大矛盾:你要让它市场主体,政企要分开,但政企分开国有就没有了;你要让它成为市场主体,所有权要具有转让性,但所有权可转让, 国有制就没有了。

  

   怎么办?我们的思路是搞现代企业制度,或者叫股份改造,对在公有制框架内对国有企业进行股份改造的思路我是不认可的。原因在于在上述两个矛盾不解决的情况下,简单的股份制改造很有可能把国有制的弊端和市场经济的弊端融合在一起,最终演变成一场不公平的改革,表现为国有资产流失。    

  

   我用委托代理理论来推论我的结论。用委托代理框架,我来分析国有企业股份制改造,即两权分离。所有权和控制权发生分离,所有权归政府所有,归国家。经营层拿了实际控制权。按照委托代理一般框架理论,当两权发生分离时,委托人与代理人的目标不一致和信息不对称,掌握所有权的委托人和掌握控制权的代理人目标是不一致的。即使假定在纯粹的市场化条件下,委托人会追求利润最大化,代理人不会天然追求利润最大化,因为利润是不归代理人所有的。把企业交给经理人,你不去控制他,经理人会凭借控制权追求自身利益最大化。第一个表现为货币目标,表现为年薪、奖金、期权,假定代理人仅仅追求货币目标就简单了,只要把他的货币目标和利润挂起钩来,我就可以建立一个激励机制。但没有那么简单,代理人凭借控制权还可以追求非货币收益目标,就是他能凭借控制权获得的收益,并不能在公司财务报表里显示出来的,但可以给他个人带来实实在在好处的那部分,从而会产生所谓的代理问题。    

  

   有人说家族化在浙江小企业里很严重,其实不然,家族化在股份制公司里也挺严重。看股份公司的管理层结构,你会发现同事化、老乡化、系统化,公司控制人之所以喜欢用自家人,是因为可以保持控制权。所有这一切都会导致公司效率损失。因此,这个时候你要监管它,但要监管它很难,为什么?因为信息不对称。你要监管他,必须了解他在干什么,两权分离之后,代理人掌握企业内的信息,但股东不掌握。因此,在这个条件下,你要监管他就很困难,他上有政策,下有对策,你不给我好处,我不会把信息告诉给你。    

  

   两权分离条件下,就必须对代理人进行激励和约束。股份制改革有没有效率的一个重要标志,就是要看你有没有建立一个有效的激励约束机制。问题在于,国有企业股份制改造情况下,建立这样的激励约束机制很困难,困难在于代表国家掌握大股东的是政府,具体是一个个自然人的政府官员。他和私人老板不太一样,私人老板收益权是自己的。这个代理人、总经理、CEO想来收买投票权,除非你能支付比投票权实际价值更高的价格,股东才好接受你的摆布。但国有企业股份制改造不一定,因为代表国家掌握国有股投票权的官员可以像一个真正的股东那样行使投票权,但他并不能分享投票权带来的收益,这时候拥有投票权的官员对这个股票的投票权评估值要远远低于它的实际价值,所以我们把这个投票权叫廉价投票权。

  

   如果这个投票权是廉价的,那么国有企业股份制改造中的代理人的最优选择就是收买拥有廉价投票权的投票人,从而会出现公司内部人通过收买廉价投票权,与国有股代表人进行合谋,瓜分国有资产。随着股份制改造不断深化,国有企业效率在改善,但让我们痛心的事情还在频繁发生,国有资产还在频繁地流失,这是我当时非常焦虑的一件事情。


国有企业改革方向——分类改革


   一方面,国有企业毫无疑问必须成为市场主体。另一方面,在成为市场主体的过程中,如果改革逻辑不对,很可能导致一场不公平的改革。我在1995年发表在《经济研究》的论文中提出国有企业分类改革的构想。其基本想法是,在市场化进程当中,并不是所有的国有企业都应该市场化。有的国有企业应该市场化,而有的国有企业并不一定需要市场化。因此,我认为把所有国有企业都改造成自主经营、自负盈亏的市场主体这个判断是有问题的。因为有一部分公益类的国有企业并不需要成为市场主体,应该针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路与路径。

  

   国企分类的标准有两个:一是按国有企业所处行业性质划分,分为竞争和非竞争行业;二是按国有企业提供产品性质划分,分为公产品和私产品。国企所处的行业不同、产品不同,要选择不同的改革思路。

  

   针对非竞争性行业的国企改革:将非竞争性行业中的产品分为两类,一类是公共品,另一类是自然垄断行业。

  

   第一类是公益类。从事公共品生产的国企应该国有国营,凡是提供公共产品的国企应该是国家所有、国家经营。这个领域中的国有企业一般不需要进行股权层面的混改。因为该领域本身就是一个市场失灵的领域,市场机制难以起到有效配置资源的作用。假如非要进行混改,那就相当于增加了企业股权结构的复杂性,使得公司的治理结构过于复杂,既增加了企业内部交易成本,又降低了企业的生产经营效率。因此,市场经济不是在所有领域搞都是好的,有的领域能搞,有的领域是不能搞的。比如有城市把水权卖给外国公司,这是错误的,政府应该把水权管起来。有些公共部门如公安部门不能让警察罚款,罚款之后可以分成,这是绝对有问题的,这都得国家所有、国家经营。

  

   第二类是自然垄断行业,主要在国计民生行业,该行业主要是能源、原材料和基础产业。当然,在中国还包括一些支柱产业。我认为这个领域里,除了要提高市场效率,还有一些国家战略目标实现在里面。因此我认为,可以对这类国有企业进行股份制改造,也可以进行海外上市,但国有资本要占主体,所以叫“国有国控”。在当下中美贸易战中,美国就在这里面对我们提出不少意见,但有些东西我们是不能妥协的,美国希望我们把自然垄断行业完全放开,如果全放掉我们很多战略目标是没法实现的。自然垄断行业政企不分问题、所有权不能转让的问题肯定存在,这固然会影响微观效率,但处于自然垄断行业的国有企业,还要完成社会目标,实现国家战略目标,宏观效率占主导,牺牲一点微观效率是值得的。

  

   针对竞争性行业的国企改革。

  

   要解决政企不分和所有权不可转让的问题,最终的途径是非国有化,非国有化背后涉及到庞大的利益结构调整,我认为改革不是一步到位的。我当年提出,大型竞争性国有企业可以进行股份制改造和实行产权多元化,最终股权结构是由市场说了算。如果干得好,那政府仍然可以控股,干得不好,政府可以慢慢退出。我之前构建了一个“社会主义市场经济微观基础”,这个微观基础是公共产品国有国营,自然垄断行业国有国控,这些都是国计民生行业,政府在里面保持控制地位,不仅是市场经济的要求,也是社会主义的要求。

  

   放掉部分竞争性领域的国有企业,不会影响社会主义的性质。该管的管起来,该放的放掉,这样我们“两个坚定不移”就可以落到实处了,两个坚定不移理论上很容易理解,但实际操作上边界在哪里?国有和民营到底是什么样的边界?我提出来一个边界,这个边界只要坚持好了,社会主义也能体现,市场机制起决定性作用也能实现。这样我们就有可能为社会主义市场经济构建一个所谓微观基础,就是通过分类改革来实现“国民共进”。现在讨论时要么“国进民退”,要么“民进国退”,我认为,“国进民退”或“民进国退”都不符合市场经济要求。让国有企业待在该待的领域,民营企业待在该待的领域,这就解决了“国民共进”的问题,而解决的办法就是国企实施分类改革。


国有企业分类改革的思路


   2015年,中共中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,文件中确认了不同行业的国有企业界定功能和分类,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,具体来说把国有企业分为公益类与商业类两大类。我讲的是竞争性和非竞争性。如果从学术角度讲,分竞争和非竞争更容易把控,国外文献当中也非常清晰。分类改革终于变成国家的文件,我认为这是非常好的,这是和社会主义市场经济很对接的一种思路。

  

   总的来说,国企分类改革的思路,我用坐标系来表述,横坐标由竞争到垄断,纵坐标由私产品到公产品,分为四个象限。在第二象限,如果它的产品性质是公共产品,行业性质是垄断的,那么就是国家所有、国家经营;如果它的产品性质的是私人产品,行业性质是垄断,就应该国有国控;如果产品性质是私人产品,行业性质是竞争的,那么实施产权多元化或非国有化。

  

这个思路很清晰,既能够有效保证以公有制为主的原则,又能够实现国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体的目标,还能有效地防范国有资产流失问题。我认为,不要简单再搞没有前提条件的股份制改革,国有企业股份制改造很有可能有出现国有资产流失问题,(点击此处阅读下一页)


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文章来源: 华夏基石e洞察 公众号
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