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王江伟:民众集体行动的警察回应

——西方学界研究的回顾与反思

更新时间:2019-08-04 23:49:14
作者: 王江伟  

   内容提要:民众集体行动的警察回应是警察治安管理的重要议题。系统梳理西方学界有关警察回应民众集体行动的方式变迁、影响因素及其回应效果的研究文献,可以发现,争议远大于共识。学者们尽管对于西方国家警察回应的风格与类型取得了较为一致的看法,但对于影响警察回应的因素却存在威胁模型、弱者模型、威胁与弱者交织模型和警察机构模型等四种竞争性解释观点,对于警察回应的效果也存在两者关系为正相关、负相关、U型曲线关系与倒U型曲线关系等四种相互冲突甚至矛盾的结论。然而,正是这种研究的多样化与非结论性,应更有助于启发对于我国民众集体行动与警察回应之间互动关系的科学研究。

   关 键 词:集体行动  警察回应  社会冲突  研究述评

  

   民众集体行动与公共秩序始终存在矛盾与张力,警察在其中扮演的角色无疑居于引人注目的地位。由于涉及公民表达自由和政治参与权利,对民众集体抗议的控制被视为是现代民主国家警察所面对的最为敏感的任务之一[1]。因而在西方学界有关集体行动和社会运动的研究脉络中,对警察如何回应集体行动的关注也越来越多,并逐渐形成了专门和稳定的研究领域——抗议处置(policing protest)研究。该领域的研究兴起于20世纪90年代末,目前仍然是社会运动研究中的热点,其主要的研究旨趣是分析与社会抗争和集体行动相关的警察行为随时间、场合、对象和体制等因素而发生的变异,以及这些变异的原因和后果[2]。过去十余年,在群体性事件等各类集体行动事件频发的背景下,社会运动理论作为研究和解释此类现象的重要理论资源被大量引介到国内,有力地推动了国内学界的相关研究。然而到目前为止,西方学界有关警察回应民众集体行动的研究仍然没有受到国内学界应有的关注,相关的介绍文章较为匮乏。②

   警察是回应集体行动的最为主要和直接主体,在保障公民表达自由和维持社会公共秩序方面扮演着重要而微妙的角色。分析警察对集体行动的回应与处置行为,在理论和实践上均具有重要意义。就理论研究而言,警察对集体行动的回应属于政治机会结构的一环,对集体行动的方式和策略选择具有显著影响,因而是解释集体行动何以发生的重要变量。就实践层面而言,揭示警察回应与集体行动的互动关系,有助于评估警察回应的实际绩效,改进和调整警察回应的方式。西方学界有关集体行动与警察回应的研究文献可概括为三个方面,即:警察回应集体行动的类型研究、警察回应集体行动的解释研究以及警察回应集体行动的效果研究。本文将逐一梳理这三个方面的研究文献,并阐释其对于国内警察回应集体行动的研究与实践的借鉴意义。

  

   一、警察回应集体行动的类型研究

  

   警察回应集体行动所使用的技术和控制方式有哪些?这些方式是否有历时性的变迁特征?是否因不同时间、不同地点和不同对象而变化,形成不同的警察回应集体行动的风格与类型?这些问题是研究者探讨警察回应集体行动首先要回答的事实层面的问题。有学者从类型学的角度,将警察对集体行动的管制从五个层面进行了区分:依据被禁止行为的范围分为“镇压”和“容忍”两类;依据被镇压群体的范围,分为“选择性的”和“扩散性的”两类;依据警察干预的时机分为“预防性的”和“反应性的”两类;依据暴力使用的强度,分为“强硬的”和“温和的”两类;依据尊重法律和民主程序的程度,分为“卑劣的”和“守法的”两类[3]。这种二分法是较为简单抽象的分类,在现实中警察回应集体行动所使用的方式更具有综合性和复杂性。因而更多的学者基于实际案例和国别研究,从现实层面总结了西方国家警察回应集体行动的风格与特点。

   McPhail等人系统分析了美国20世纪60年代至90年代这段时期警察应对集体行动的风格演变,他们认为这一时期美国警察应对集体行动的处置风格有一个整体转向,即从19世纪60年代至70年代初期的“武力升级”模式,自70年代中期开始转向“协商管理”模式。他们同时提出了区分这两种警察处置模式的五个维度,即警察对民众表达权利的尊重和保护程度;对扰乱社会的容忍程度;与集体行动参与者之间的沟通性质;逮捕方式及其使用程度;武力的使用方式与程度[4]。在“武力升级”模式下,示威游行等集体行动较难获得许可,民众的表达权利受到压制,公共秩序至上以及对破坏秩序者进行暴力压制是该模式的典型特点。而“协商管理”模式则与此相反,它尊重公民的表达权利,更为强调警察与民众事先就示威游行的时间、地点和方式进行沟通协商,警察执法的目的不仅仅在于维护公共秩序,同时也要保障公民的表达权利。

   警察回应集体行动风格的此种转变不仅仅发生在美国,大体在同一时期,英国、德国、法国、意大利、瑞典、加拿大、澳大利亚等西方国家警察回应集体行动的风格都开始转向更为容忍和更为柔性的处置风格。③正如della Porta和Diani的观察,他们认为,西方国家在控制公共秩序上的彻底转型,源于20世纪60年代末达到顶峰的最大一波抗议浪潮,自70年代起,这些国家的警务处置模式便逐渐从不容忍、武力升级的风格转向更为容忍、柔性、协商管理的风格[5]。这种警察回应风格的转变,不单表现为警察回应集体行动的方式和策略变化,更意味着警察与民众之间关系的质变——从冲突对抗转变为合作协商。以对话和沟通为基础的“协商管理”模式,将民众的表达权利置于被尊重的地位,有助于增进警察与民众之间的相互信任,提高警察事前预防处置的能力,减少警察与民众之间的暴力冲突,并鼓励民众自我规制(self-policing)[6]。

   尽管“协商管理”模式能较好地平衡维护公共秩序与保障公民权利之间的张力,但它也有失灵的时候。随着20世纪90年代中后期反全球化运动兴起,示威群体拒绝与警察沟通协商并且采取更为对抗性的策略手法。反全球化运动通常参与人数众多,而且为了达到集体行动的效果,参与者往往会采取占领、对抗,甚至暴力行为等策略手法以吸引媒体关注。比如1999年10月30日发生在西雅图的针对WTO部长级会议的示威抗议,参与人数约五万人,示威者占领街道,封锁交通,损毁公私财物,甚至直接与会议代表发生冲突。集体行动策略转变的结果是,警察也发展出更为老练的控制方式,不是纯粹的镇压,也不是完全地协商,而是硬和软手段的混合。包括使用新的“非致命武器”、运用法律规制以及公共关系策略、以直接或间接的方式对抗议的场所进行控制等[7]。因而有研究者认为,西雅图抗议事件在集体行动手法以及警察回应两方面都是标志性的事件,开启了一种新的模式[8]。

   面对反全球化运动,Vitale注意到美国纽约警察局对民众集体行动采取了更为严格的管控方式,他将这种新的警察回应模式称之为“命令与控制”模式[9]。它由五个基本要素组成:一是避免干扰。指警察部门希望尽可能地防止示威干扰城市正常的功能运作。比如拒绝在城市街道举行示威或者将示威安排在偏远地区举行,以及限制示威的时间等。二是控制进入。用木制或金属障碍物分割示威者和公众,并建立有限的进入示威区入口;三是分隔与占领。在所有的大型示威中,用相连的金属障碍物将人群分隔为更小的群体,使警察可以很容易地进入示威区的各个部分,而示威者则无法在示威区内自由移动。四是警力震慑。即通过压倒性的警力展示来产生震慑效果以防止违法行为。五是零容忍。对示威者的违法和暴力行为采取零容忍的态度,允许警察迅速采取措施压制任何可能干扰城市正常功能的无序行为。很多学者的案例研究均发现,由于反全球化运动缺乏核心的组织领导,呈现分散化的组织结构特征,以及拒绝与警方事先沟通协商、有意采用越界和对抗性的抗议手法,因而“协商管理”模式面对这类集体行动便失去了效果。④

   在反全球化运动的背景下,尤其是“9·11”事件发生后,西方国家对民众集体行动的管控愈发严格。Gillham认为,自“9·11”事件来,“策略性限制能力”(strategic incapacitation)模式已经取代“武力升级”和“协商管理”模式成为警察针对大规模集体行动的主导性执法模式。该模式与Vitale观察到的“命令与控制”模式较为相似,但概况得更为全面,其特征是以确保社会安全为目标,孤立或中和潜在的破坏性集体行动或事件的源头。这些目标主要通过以下方式实现:使用监视和情报共享的方式以评估和监测风险;使用预先逮捕和低致命武器有选择性地破坏或使示威者丧失采取破坏性抗议手段的能力或可能如此做的能力;大规模地场所控制以便孤立和抑制实际上或潜在的破坏性行动者[10]。这种“策略性限制能力”模式在警方应对“占领华尔街”运动中表现得尤为突出,尤其是场所控制手段的运用。为有效维持大规模示威运动对社会秩序的破坏,警方将示威及其周边区域分成四种类型:禁制区,它是示威者的诉求对象所在的区域,任何没有证件和经安全检查的人不得进入;表达自由区,它是警察事先划定的允许示威者自由表达的区域,并且该区域通常离示威者的诉求对象较远;缓冲区,它是临近禁制区的区域,无论是路人、记者还是其他人,进入该区域均会被警察认为是具有违法倾向的示威者,这也是警察和示威者非常可能发生冲突的区域;报道自由区,它是由警察划定的允许记者报道示威活动的区域[11]。通过这种场所分隔与控制,实际上建立起了一道严密的隔离体系,以限制示威者有效行动的能力。

   有学者也观察到这种新的警务模式在其他西方民主国家扩散的趋向。如della Porta和Zamponi基于案例研究,展示了“策略性限制能力”模式在意大利警察回应反全球化运动中的运用,其中很明显的特点就是对场所限制与隔离策略的使用。为限制抗议者的行动能力,意大利警察会立起很多篱笆和围挡,将有象征意义的场所与示威者区隔开,将示威者与诉求对象区隔开,同时也将和平有序的抗议群体与使用暴力和违法的抗议群体区分开[12]。事实上,为应对反全球化运动和跨国抗议,西方国家又普遍转向了大量使用警力,尤其是暂时性地限制示威者的行动能力,迫使抗议者边缘化。尽管有时警察与抗议者之间也会有协商,但双方之间的信任度较低。警方为维持社会秩序,采取明显的情报导向,大量收集和共享信息、预防性逮捕、空间隔离与控制、非致命武器的使用等被广泛用于处置大规模的示威活动[13]。

   西方国家警察回应民众集体行动的方式与风格变化,大体经历了从“武力升级”模式到“协商管理”模式,再到“策略性限制能力”模式的阶段性变化,这是西方学界较为一致认同的判断[14]。“武力升级”模与“协商管理”模式是两种较为对立的模式,前者依赖武力和逮捕手段压制集体行动,侧重社会秩序的维护,后者允许民众表达,但要求民众事先与警方沟通,并就集体行动的时间、地点和方式进行协商,该模式更侧重公民权利的保障。而“策略性限制能力”则近似于对两者的综合并有所创新,其与前两种模式的主要区别表现为对集体行动参与者的区别对待和警务前置。区别对待的目的是将合法集体行动与非法集体行动相区分以便分类治理,非法和越界的集体行动,通常会遭到警察的武力回应,合法与和平的集体行动,则会受到保护。为有效限制集体行动,尤其是破坏性参与者的行动能力,各种场所限制与空间隔离措施在其中发挥了重要作用。而警务前置的前提在于大量监视和情报手段的运用,它有助于警方对集体行动的可能失序采取有针对性的预防措施。当然,警察回应民众集体行动的这三种模式的变迁划分,也仅是类型学意义上的,有助于认识西方国家警察回应的变化特点。实际上警察在回应集体行动时,会综合运用多种方式,这些方式横跨从柔性风格到硬性风格两个端点之间的诸种组合,只是在某个时段更侧重于某种模式而呈现出阶段性的变化特征。

  

二、警察回应集体行动的解释研究 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2018年第04期
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