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李黄骏:治理规模视野下的政府与社会:基于新加坡“互赖式治理”的研究

更新时间:2019-08-04 23:41:19
作者: 李黄骏  

   内容提要:治理规模与治理模式的关系一直是政治学研究的重要议题。现代化会带来治理规模的放大,治理规模的放大会带来治理成本上升、治理成效下降等一系列问题,而这些问题的解决必须仰赖治理模式的创新。对于新加坡而言,高速进行的现代化虽然带来了治理规模的扩大,但新加坡通过改进治理技术,特别是建立政府与社会“互赖式治理”,以最小的成本化解治理规模扩大的难题。对比中新两国的人口和疆域规模,现代化带来的治理规模难题必然是新加坡所难以比拟的。从这层意义上来说,学习和研究新加坡的成功经验,具有重要的理论和现实意义。

   关 键 词:新加坡  互赖式治理  治理规模  治理模式  治理成本  治理职能

  

   从柏拉图、亚里士多德一直到马基雅维利、孟德斯鸠、卢梭,西方政治思想家无不将他们善治国家的理想设定在小国寡民的规模之内①。虽然之后美国联邦政体的确立,以及联邦党人和反联邦党人的论战,使得民主共和国的设想突破了以往的规模限制,但是治理规模与治理模式的关系仍然一直是西方政治学的重要议题。与西方截然不同,中国先哲们的政治设想从来就没有小国寡民限制,《周礼》在每篇的开头都有这样的话:“惟王建国,辨方正位,体国经野,分官设职,以为民极。”其中,“体国经野”与“分设官职”正是为了应付超大治理规模而划分行政区域与建立地方政府的简洁提法。

   从封建制到中央集权制,再到新中国的单一制国家结构,中国历来的治理模式都是为了应付超大型的治理规模而设立起来的。正如王沪宁所言,发展中国式的民主治理模式,首当其冲需要处理的问题就是“超大社会、社会资源总量有限和民主政治之间的关系”。其中,他认为超大社会不仅是人口问题,人口问题折射出了错综复杂的政治、行政、经济、文化、宗教等问题,为民主设定了政治条件、组织条件、心理条件和文化条件等方面的难度。[1](P8)从王沪宁的论述中,我们可以发现两点:首先,现代政治中的治理规模并不再仅仅是一个人口规模和地理空间的问题,它涉及政治、经济、文化、宗教等方方面面;其次,治理规模带来的治理难题是一个相对概念,是相对于治理成本而言。换言之,治理成效其实也是一个治理规模与治理成本的比较概念,是一个有关效率的问题。因此,中国国家治理现代化所面临的规模难题可以简单归纳为:如何在一个治理规模如此巨大的国家保障平等的公民权利,提供优质的公共服务,而又不耗费过多的社会资源?但可惜的是,治理规模及其所带来的治理模式、治理效率等问题长期被忽视,或者被其他问题掩盖。正如有学者指出的那样,“在中国历史上,治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是,历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩,因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。”[2](P16)

   与中国相比,新加坡的治理规模显然要小得多,500多万人口,仅仅相当于中国的一个中等城市。但如果我们对比斯洛伐克、土库曼斯坦、挪威、哥斯达黎加、中非共和国等比新加坡人口数量更少的国家,不难发现,新加坡的族群、宗教等问题要复杂得多,治理的复杂程度显然也要高出许多。不仅如此,新加坡在近几十年社会经济高速发展的同时,也逐步完成了从威权政府向民主政府的过渡,公民权利的增加、公共服务的诉求都使得治理的内容急剧增加。从这层意义上来说,新加坡的治理规模或许并没有我们想象的那么小。与此同时,新加坡却一直保持着一级政府的架构,其等级链条并没有随着治理规模的扩大而无限延长,体现出了很高的治理效率。正如国内学者的评价,“说规模小容易治理,这并不意味着规模小的国家都治理得很好……新加坡做得好不仅仅是因为它小,它还一定是做对了某些事。”[3](PP4-5)面对治理规模难题,新加坡的成功经验大致可以分为治理技术和治理结构两方面。对于治理技术,信息化政府、一体化政府都是新加坡国家治理现代化的名片;对于治理结构,“互赖式治理”则应该是其中最为重要组成部分。对比现代化进程中的中国,治理规模的难题必然会随着社会、经济、政治、文化的发展而急剧增加。新加坡现代化进程中解决治理规模难题的成功经验,可以为我们提供许多参考。

  

   一、治理规模与治理模式

  

   国家治理所面临的一个首要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷,但治理规模却很难说是一个固定和明晰的概念,其测量和选择的角度随着历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素的变化而变化。从柏拉图、亚里士多德的人口和领土,到马基雅维利的财富,再到联邦党人和反联邦党人的习俗、文化、宗教、利益,国家治理规模的内涵和外延是在逐步丰富的。与之相对应,不同的发展阶段和不同的国情导致不同国家面临的国际竞争和国内发展的压力是不同的,国家治理面临的生态环境、经济环境、社会环境和文化环境的压力和挑战也是不同的,这些差异决定了不同国家对于统辖规模和治理模式的理解也是迥然不同的。简而言之,治理规模不仅决定于一国原有的人口、疆域、经济等自然或物理因素,也决定于该国当前的政治发展程度和所选择的治理模式。由此,我们可以暂且将治理规模定义为:一国在治理其管辖领土和民众时产生的实际内容。具体而言,国家的治理规模大致可以从以下三个方面着手分析:

   首先,治理规模取决于一国统辖的人口数量和地理空间,以及二者体现出来的差异性。在柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》中,国家治理规模都被理解为人口数量和地理空间。亚里士多德指出,“凡以政治修明著称于世的城邦无不对人口有所限制”,[4](P353)而且疆域也不能太大,因为相对狭小的城邦有利于防卫,“一个城邦的地理环境应该是敌军难于进入而居民容易外出的”。[4](P357)应该说,在西方的政治传统中,人口数量是首先被考虑的,而在中国传统的政治思想和制度设计中,治理规模的理解和划定则是从地理空间开始的。这是关于行政区划即地方政府治理规模的最早论述。其中,一级政府必须首先要有一定的地理空间,以及地理空间和人口数量之间关系的思想已经十分明显。在之后中央集权的过程中,中国的地方政治制度就形成了一项基本原则:先划定一定的辖区面积,然后再根据人口密度做适度的调整。例如,在划定县的规模时,就是以百里见方的面积作为县的幅员基数,再以居民的数量作调节。“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷。”(《汉书·百官公卿表》)正如有国内学者所指出,(政府)“层级是上下政区之间及地方政府之间关系的体现,但并非政区本身的要素。幅员、边界、形状、地理区域和地理位置才是政区本身的要素。”[5](P200)在这种理解中,中国传统的地方政治制度首先考虑的就是地理空间和人口数量,即一定层级政府所统辖的治理规模。

   除了人口数量和地域面积等绝对数值以外,蕴含在人口数量和地理空间中的相对差异性也给国家治理造成了巨大影响。例如,孟德斯鸠认为:“如果从自然特质来说,小国宜于共和政体,中等国家宜于由君主治理,大帝国宜于由专制君主治理的话,那末,要维持原有政体的原则,就应该维持原有的疆域,疆域的缩小或扩张都会变更国家的精神。”[6](P126)“一个共和国,如果小的话,则亡于外力,如果大的话,则亡于内部的邪恶。”[6](P130)孟德斯鸠不仅指出了治理规模对国家政体和治理模式的选择所造成的影响,而且还指出了其背后的原因,即众多人口和广阔疆域必然带有的群体和地域差异性,使得公共福利和公共精神的形成异常困难。在孟德斯鸠的理解中,在一个人口有限、疆域狭小的国家里,公共的福利较为明显,也较为人们所了解。而在一个大型国家里,众多的人口和广阔的疆域必然带来巨大的差异性,此时公共福利就要迁就于许多的例外(差异性),变得具有很大的偶然性,也不会被人民所普遍认可。此外,孟德斯鸠认为,一个国家实现共和政体和善治就必须要求国民具备公共精神和美德,而这些也只有在“小国寡民”的情况下才能实现。

   当然,“广土众民”所带来的差异性会给国家治理带来难题的观点到了联邦党人那里得到了转变。在麦迪逊的理解中,国家统辖的人口越多,疆域越广,“就可包罗种类更多的党派和利益集团;全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了……因此,很清楚,共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处,同样也是大共和国胜于小共和国之处,也就是联邦优于组成联邦的各州之处”。[7](PP49-50)无论是难题还是机遇,人口和疆域背后的差异其实也是塑造国家规模的重要因素。国家治理规模不仅决定于一国的人口、疆域、经济等数量或规模,也决定于蕴含其中的差异性。换言之,在人口数量和地理空间限定的情况下,国家治理规模直接决定于该国辖区内群体和地域的差异性。从这层意义上来说,中国的治理规模远比我们以往理解的还要大许多。中国历史上形成的区域性差异、多民族的文化差异、经济发展的不平衡、自然资源在区域上的分布差异等,都会进一步增加国家治理的规模,加重了国家治理的负荷和困难。而且,伴随着中国高速进行的现代化、现代经济活动的高度依赖性、意识观念的多元发展,民众在社会生活和政治诉求上的日益多元化,治理规模还会持续扩大,国家治理面临的挑战也会急剧上升。

   其次,国家治理规模取决于治理内容。在此,治理内容指的是国家治理过程中提供的公民权利的维护、公共服务(产品)的供给、公共安全的保障、以及公共精神的培育等。显然,不同的历史时期、不同的政治理念、不同的政治制度甚至不同的治理过程和技术都会使得国家治理所包含的内容大相径庭。在人口数量和地理空间等因素限定的情况下,治理的内容就将直接决定治理的规模,这在中国历史上的一项沿用很久的制度中体现得十分明显。“政不下县”指的是,国家政权止于县级政府,换言之,国家治理的内容限于县级政府管辖的事务。在面对少则几万人、多则几十万人的人口规模时,县府受制于政府规模和统治成本,大多将县以下的民生民事交由地方士绅和民间宗法组织(如家族、邻里)自行消化解决。有学者将其称为“中国政治的‘传统’、‘前现代’和‘近现代’中特别执着的特性”,是“中华帝国的简约治理遗产”,而“这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府,在伴随人口增长而扩张统治的需要下,所作出的适应。”[8]将县以下治理事务交给社会自行解决的同时,古代中国对行政区划和治理规模的控制则主要关注政治事务和统治需要,即维护中央集权国家中央和地方关系的平衡。国内有学者将其称为“政治主导原则”,“因为幅员就是地方政府的权力圈,圈越大,实力越强,这是中央政府所不愿看到的,统县政区如此,高层政区也如此。”“政区幅员的缩减常常被当成一种政治手段来运用。”[5](PP258-259)由此可见,在“政不下县”的治理模式中,由于社会承担了很大一部分基层治理事务,使得古代中国政府的治理内容主要限定在政治事务或中央集权统治的维持上。换言之,在面临人口增长时,古代中国的政治实践采取的是一种通过限制治理内容来控制治理规模的方式。

对于现代国家而言,治理内容丰富了许多。在联合国下属的联合大学建立的一项“World governance survey”(简称“WGS”)的治理指标体系中,共设立了6个维度,分别是公民参与政治活动的程度、社会各利益方在政治过程中的意见整合方式、政府作为维护系统的整体性、政策执行效率、国家和市场的关系、争议处理以及司法系统争议处理。[9]而在国内学者设立的治理评估框架中,基本内容包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效率、政府责任、公共服务、廉洁12个部分。显然,无论国内还是国外,对于治理内容的理解已经远非古代中国所能比较,人口数量和地理空间带给国家治理的规模难题因为治理内容的快速扩张而迅速增大。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《中共杭州市委党校学报》 2018年04期
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