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李安安:逻辑与进路:金融法如何实现收入分配正义

更新时间:2019-08-04 23:23:44
作者: 李安安  
提出了著名的“金融抑制”和“金融深化”理论,其核心论点是放弃政府对金融业的过度管制和人为干预,实行金融的市场化改革,通过市场机制的作用实现“市场出清”并提高经济效益,促进金融发展与经济增长之间的良性循环。[46]整体而言,中国的金融改革是遵循着从金融抑制到金融深化这条路径展开的,但改革过程中楔入了“中国智慧”,形成了以“摸着石头过河”为经验逻辑的实验主义和渐进式制度变革模式。党的十八届三中全会之后,全面深化改革的大幕开启,从金融抑制走向金融深化成为包括收入分配改革在内的市场经济体制改革的重要诉求。但是,我们应当清醒地认识到,金融抑制构成了我国金融体系变迁的结构性特征,已经形成较为强烈的路径依赖,这无论是从利率管制和股票发行的审核制还是信贷投向以及金融机构超高的国有股权比重,均可以得到证实。由于金融抑制产生的一个结果是穷人面对更低的存款利率和更高的贷款利率,形成一种穷人补贴富人、居民补贴企业的“倒挂”机制,[47]所以对收入分配不公起到了固化作用。在收入分配正义的语境下,推进金融抑制走向金融深化,当务之急是从以下两个方面作出实质性制度变革。

   首先,打破金融垄断,放松金融管制,打造竞争性金融市场。关于金融业的垄断与竞争问题,如果只是套用市场结构—企业行为—经济绩效的理论范式来分析金融业的市场份额、市场集中度、进入壁垒等结构性问题,会得出似是而非的结论。这是因为,转型时期的中国金融业(特别是国有银行)正处于商业化进程中,它们从没有过金融产品和服务的自由定价权,也无法做到自负盈亏和正常退出,而且规模和业务选择等行为都受到严格的行政控制,所以它们不是一般意义上的营利性企业或商业机构。[48]以银行业为例,尽管我国银行业的结构状况在规范意义上并不符合《中华人民共和国反垄断法》关于“垄断”的定性,但事实上的银行业垄断是客观存在的,一个突出表征是四大国有商业银行占据着绝对主导地位,通过各种“金融潜规则”控制着金融市场,具有较强的市场支配能力,备受诟病的“银行暴利”归根结底源于银行的市场支配地位。借助于国家保护和优惠政策,大型国有商业银行垄断了多数金融资源,利用其影响力干预金融立法与政策制定,并且缺乏推动金融改革的动力与热情。例如,面对居高不下的企业融资成本和持续多年的中小企业融资难题,商业银行鲜见出台实质性的应对措施,反而不断固化着既有的利益分配格局。由于中小企业的生存与发展关涉社会弱势群体的切身利益,其融资难题必然影响到不同群体间的财富分配,因而商业银行对中小企业的“惜贷”等行为对收入分配差距扩大有着不可估量的影响。在笔者看来,化解中小企业融资难题,根本之道在于构建一个与产业结构和企业特征相配套的金融结构,即以中小银行为核心、同时辅以大银行和证券市场的金融体系。正如林毅夫教授所言,将动员起来的资金配置到富有比较优势的中小企业,支持创新型企业家的发展,是提高中国金融体系效率的必由之路。[49]因此,打破银行垄断的关键在于放宽商业银行的市场准入门槛,为民间资本进入银行业提供制度便利,在注册资本、牌照发放、公司治理结构等方面放松对民营银行的设立要求,大力发展中小银行,真正在银行业中引入竞争机制。

   其次,着力建设多层次资本市场,提高资本市场服务实体经济的能力,不断发掘资本市场的社会功能。近10年来,尽管我国多层次资本市场的建设取得了长足进展,但还远远不能满足企业的多元化融资需求,无论是多层次债券市场体系还是多层次股票市场体系均有很大的制度改进空间。其中,多层次债券市场建设中面向实体企业与城乡居民发售公司债券、培育实体企业间的资金借贷市场、开发实体企业间的融资性商业票据产品等举措都可以减缓企业间的融资不公平问题;多层次股票市场建设中实施股票发行注册制改革、分离沪深交易所的交易规则并在交易所中引入竞争机制、在创新型企业中引入多层投票权架构、通过中国存托凭证吸引境外上市企业回归、降低新三板挂牌企业市场准入门槛、规范发展区域性股权交易市场等举措都可以强化股票市场服务实体经济的能力。值得肯定的是,中国证券监督管理委员会于2016年9月发布了《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》,对贫困地区企业首次公开发行股票、新三板挂牌、发行债券、并购重组等开辟“绿色通道”,这有助于还原资本市场的社会功能,促进金融资源的公平配置,夯实资本市场发展的正当性基础。

   2.从金融排斥走向金融包容

   作为社会排斥的一个类型,金融排斥的基本含义是指存在各种困难影响人们通过主流金融市场获得和使用金融服务和产品,而这些金融服务和产品是适合人们的需求且能够使他们过上正常的社会生活。[50]究其实质,金融排斥指向的是金融服务的可获得性问题。由于我国的金融资源配置存在着城市偏向、东部偏向和所有制偏向,农村、西部和民营企业在金融服务的可获得性方面严重不足,由此产生的金融排斥进一步加剧了城乡之间、地区之间和行业之间的收入分配鸿沟。在联合国等国际组织的推动下,世界范围内正在掀起建设普惠金融体系的浪潮,从金融排斥走向金融包容成为实现收入分配正义的必然进路。

   鉴于我国积重难返的金融排斥现实,笔者认为,必须在以下几个方面进行实质性的金融改革,以提高弱势群体金融服务的可获得性,拓展金融包容的广度与深度:

   首先,针对农村地区金融机构大量撤出留下的服务空白,必须培育社区银行、融资担保机构、社区发展基金等适应农村金融需求的普惠性金融机构。将这些普惠金融机构引入农村金融市场,可以有效防止基层金融的空洞化,从源头上改善农村金融生态。对村镇银行、贷款公司、农民资金互助社等新型农村金融组织在实践运行中暴露出来的问题,需要寻求有针对性的因应之策。[51]例如,村镇银行的“主发起银行”制度涉嫌歧视民间资本,招致了广泛批评,应当废止该项制度,完全放开民间资本进入村镇银行的准入限制,使村镇银行成为提升农村地区金融服务可获得性的重要载体。

   其次,针对地区间经济发展失衡导致的西部地区金融服务严重不足问题,必须引入区域金融合作与区

   域金融协调的理念和制度,弥合不同区域金融断裂的空隙,从金融分割走向金融一体化。实践中,珠三角、长三角、环渤海等区域金融合作与协调已经卓有成效,如2014年底,泛珠三角九个城市金融工作部门签署了《泛珠三角区域省会城市金融合作框架协议》,重点在金融发展战略和规划、金融市场对接和金融机构合作、金融支持区域产业和重大项目建设等方面加强区域金融合作。推进区域金融合作与区域金融协调,需要出台区域金融合作与协调的专门立法,为金融资源的区域流动与优化配置提供“金融法律基础设施”;明确地方政府与监管部门的角色定位,为区域金融合作扫除障碍;建立区域金融协调发展机制,填补监管真空,规制监管套利,实现金融机构、金融业务与金融市场的协同发展。

   最后,采用差异化金融调控与差异化金融监管,构建面向弱势产业、弱势群体的倾斜性金融资源配置机制。在金融调控方面,利率、存款准备金、再贴现与“最后贷款人”制度、公开市场业务等货币政策工具均可以进行差异化调控安排,引导金融资源向特定产业和群体倾斜。在金融监管方面,应当正视官方金融与民间金融的二元结构,对民间金融的监管从粗暴的压制、取缔走向柔性的引导、规范,通过包容性监管助推民间金融的健康发展。由于民间金融的主体和行为都是多元化的,类型化思维的引入极为必要。其中,主体类型化的目的在于区别法律干预的程度,以必要性为限进行干预,最大程度实现市场自由;行为类型化的主要目的在于对民间金融行为进行抽象和调整,避免行为模式创新带来的立法空白。[52]总之,民间金融的法律监管需要打破“一刀切”式的干预模式,根据不同形态的特性区分监管强度和选择监管方式,体现出更多的包容性和激励性,使之与正规金融形成有序的制度竞争,共同致力于收入分配正义的法律实现。

  

   四、结语

  

   推行民主、保障民权和改善民生是永恒的时代主题。收入分配作为一个凸显的民生问题,离不开强有力的金融支持,收入分配改革这一“关键时期的关键改革”更是亟须金融法的理论创新与制度回应。2008年全球金融危机之后,关于“金融的本质是什么”的反思与讨论再度兴起,人们重新深刻认识到对财富的追逐并不是金融的全部,承担社会责任和回应民生诉求也是金融的正当价值追求。在此背景下,金融与民生的关系开始受到学界关注,金融社会属性的强调、金融公平理念的提倡、法律赋权与法律赋能理念的引入正在重塑着金融法的思想谱系与知识传统。与民生金融相对应的金融法将是一部以公平正义为价值基础、以民生诉求为制度导向、以普惠金融为目标定位的良法。实行收入分配正义的金融法变革,应朝着民生金融法的方向砥砺前行。

   作者:李安安,武汉大学法学院副教授

   来源:《法商研究》2019年第4期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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