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李安安:逻辑与进路:金融法如何实现收入分配正义

更新时间:2019-08-04 23:23:44
作者: 李安安  
较为完善的市场经济中有一种不同利益主体之间的良性博弈。在这样的体制中,利益表达是博弈的基础”。[31]在应然意义上,金融法构建均衡的利益表达机制,需要从规范强势群体的利益表达行为、提高弱势群体的利益表达能力、培育利益表达的组织载体、构建有效的利益表达渠道、健全利益表达的回应体系等方面入手,实现金融财富分配的合理化与金融改革发展成果的惠益分享。由于民主是解决公共性问题的主要手段,而金融利益分配失衡又是一个典型的公共性问题,所以在金融法中引入以协商民主为中心的利益博弈机制势在必行。无独有偶,2008年金融危机之后,美国学者罗伯特·席勒所提出的“金融民主化”理念风靡全球,[32]“金融是全社会财富的托管人”思潮再度兴起,我们应当以此为契机,打破金融的精英权力结构,使金融更加民主化,使社会财富分配更加公平化。

  

   三、路径选择:实行收入分配正义的金融法变革

  

   “社会经济发展所要求的最佳状态既不是福利上的完全平等,也不是贫富两极分化,而是经由公民共识在两者之间寻求一种中庸状态,实现权利、机会和利益的合理的从而也是正义的分配。”[33]诚哉斯言!在中国改革开放迎来40周年的关键历史节点,实现收入分配正义不仅是包容性发展的基本要求,也关乎社会弱势群体的切身利益,更决定着我们能否拥有更高水平的政治文明。在金融法视阈下,收入分配正义的法律实现既需要宏观上的顶层设计,亦需要微观上的制度回应。

   (一)顶层设计

   考虑到金融权力的异化与滥用、金融权利的贫困与金融能力的孱弱、金融利益表达与博弈机制的扭曲是收入分配改革困局的金融法实质,而这些问题的形成根源于根深蒂固的观念桎梏与盘根错节的利益纠葛,非简单的立法缺陷问题,所以实行收入分配正义的金融法变革必须跳出法条修补式的思维局限,从顶层设计的高度进行权力控制和权利赋予,提高弱势群体的利益博弈能力,进而在不同群体间形成一种利益均衡机制。

   1.控权

   分配结构不仅是一种经济结构,也是一种法律结构,本质上是权力和权利结构。“无论宪法抑或其他法律,只要其中包含分配制度,则均应在相关分配主体之间有效界定分配的权力和权利,对分配结构实施有效调整,以确保其合理性与合法性,最大限度地解决经济社会发展过程中产生的各类分配问题。”[34]鉴于权力分配是基础和关键,在本质上规定和决定着生产要素配置、要素所得和要素流动,最终决定和影响着收入分配关系的制度变迁,面向收入分配正义的金融法变革必须首当其冲地规范金融权力的运行,防止其走向异化。金融权力是一个很宽泛的概念,货币权、金融调控权、金融监管权、金融资源配置权等皆为金融权力的表现形态,这些金融权力与收入分配均存在紧密关联,尤以货币权和金融资源配置权为甚。货币权是一种典型的垄断性权力,谁控制了货币谁就控制了社会、国家乃至世界。目前,中国的货币权呈现出外部萎缩、内部扩张的双重困境。在国际金融治理中,由于中国在货币金融方面规则制定权、定价权以及资本流动吞吐权等方面的缺失,财富源源不断地流向美国,这也是党的十八届五中全会提出“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”的重要背景。但是,在国内,货币供应量急剧攀升,货币发行总收入已经远远超出全国财政总收入,造成了货币贬值与通货膨胀。通货膨胀的发生意味着政府提高了税收的征收额度,使政府获得了税收之外的收入,其实质是把人民的部分货币财产转化为政府财产。[35]改变这种局面,一方面需要进一步推进人民币的区域化和国际化,调整外贸依存度,加强外汇管制立法,改进我国的国际储备管理,以维护国家主权财富安全;另一方面,需要将人民币发行纳入《中华人民共和国预算法》的管理范围,控制财政赤字规模,防止财政赤字货币化对人民财富的变相掠夺。

   与货币权相比,金融资源配置权对收入分配的影响更为直接和突出。众所周知,中国的金融资源配置经历了一个由中央政府集中配置到央地政府共同配置的过程,政府在配置金融资源过程中普遍存在“重城市,轻农村”“重东部沿海,轻西部内陆”“重国企,轻民企”等倾向,这是造成收入分配城乡之间、地区之间、行业之间差距不断扩大的重要原因。政府对金融资源的垄断与权力滥用,扭曲了市场机制,扼杀了金融市场的活力,制造出一个显失公平的权力经济。正如有学者所指出的,政府统御市场、各级地方政府几乎无任何权力约束地参与市场,已经导致政府成了当今市场运行中一个最大“玩家”。[36]政府对金融资源配置的嵌入,实际上就是用权力控制资本的过程,由于资本的本性是寻求增值,而借助于权力的庇佑极易实现资本增值的目的,所以权力与资本自然结合为一体,形成了所谓的“权贵资本”或“权力资本”。可以说,金融资源分配公平中的政府行为存在明显悖论,即政府一方面是维护和实现金融资源分配公平的主体,另一方面又构成了金融资源分配不公平的重要根源。金融资源配置权的法律控制,在纵向维度上需要用法律来界分央地政府之间的金融资源配置权限,通过“选择性集权、法律性分权”重构央地政府间的金融利益分配关系;在横向维度上需要以“法律治理”替代“政策治理”,引导金融资源配置中的地方政府竞争从恶性的要素竞争走向良性的制度竞争,将地方政府的金融资源配置行为纳入法治轨道,实现由权力经济向法治经济的转变。

   2.赋权

   社会成员之间权利、权力、义务与责任的配置是分配正义关注的核心命题。[37]在“认真对待权利”的现实语境下,权利的配置是否公平是考量法律正当性的基本前提,正如有学者所言,无论是初次分配还是再分配,无论是市场主体之间的分配还是国家与国民之间的分配,都对应着一系列的权利,直接体现为相关权利的配置问题。[38]权利配置与权利行使的不平等是金融不平等的根源,权利的贫困则是弱势群体金融资源匮乏的实质。因此,实现收入分配正义的金融法路径,必须引入权利配置的理念,对社会弱势群体进行赋权并进行倾斜性保护,保障其权利选择与权利行使的自由空间。对贫困群体而言,金融赋权意味着激发他们的自主意识,提升他们的行动能力,拓展他们的发展自由,保障他们的公平权益。作为一种反贫困的重要法律方法,金融赋权是西方国家的惯常做法。例如,美国1977年的《社区再投资法》规定存贷性机构有责任满足本社区的信贷需求,这其实是赋予了社区内中低收入人群信贷权。法国1984年的《银行法》规定在法国有住所的任何自然人或者法人,如果没有活期存款账户的话,有权利选择信贷机构开设账户,或者接受邮政储蓄银行或财政部提供的金融服务,赋予了弱势群体开立账户权。[39]开立账户权与获得贷款权等金融权利的获得,是普通社会成员成为金融消费者的前提和享有金融服务的基础,也是实现权利公平和机会公平的重要环节。[40]

   相较而言,中国的金融赋权还做得远远不够,农村金融、民间金融等诸多领域的金融权利处于缺失状态,金融排斥现象较为严重,金融的反贫困功能尚未得到充分发掘。以农村金融为例,由于农村信贷市场具有典型的信息不对称特征,再加上农地产权、农地流转、农地金融等制度设计的不合理,农村地区的收入分配状况较为严峻,释放农村土地的财产功能和融资潜力已经迫在眉睫。尤其是在农地金融方面,应当乘国务院颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农村住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的政策东风,全面推进农村土地承包经营权抵押贷款,适时启动土地信托,发行土地债券,组建土地银行,破解农民贷款难题,释放农地的金融功能。再以民间金融为例,传统金融管制的逻辑倾向于采取压制和排斥的做法,将民间金融视为“洪水猛兽”,漠视民间金融存在的正当性,对其民事合同行为的法律本质视而不见。正如有论者所言:“在监管制度的设置中给予非正规金融机构严厉的限制和禁止,很大程度上会压制农村资金的自由流转,并对公民生存权和发展权的实现产生直接影响,并让他们的权利得不到保障。”[41]以实现收入分配正义为契机,调整现有对民间金融法律规制的立法理念,强化金融市场的金融权利保护,限制金融权力的过度使用,变“堵”为“疏”,刻不容缓。[42]只有将惩罚性规制与激励性规制结合起来并形成适时替代的良性格局,民间金融的规制悖论才能消解,不同金融形态之间的有序竞争也才有可能达成。

   除此之外,实行收入分配正义的金融法变革还应特别关注信贷权和企业公平融资权的赋予问题。20世纪70年代以来,穷人信贷市场开始发生巨大转变,非营利、非政府组织开始试验能够使它们大规模地向穷人提供商业投资贷款的新贷款模式。随着这些模式变得广为人知,小额信贷迅速发展,延伸到了几乎所有的发展中国家和发达国家的低收入群体,非政府小额信贷也受到了国际开发捐赠机构、政府援助机构以及各种基金会的欢迎,被认为是提高穷人收入最有效的方法之一。[43]然而,由于缺乏还贷保险机制等原因,小额信贷遭遇了可持续发展难题,因此,仅有商业性的小额信贷不足以满足贫困人群的融资需求,必须上升到国家义务的层面,赋予贫困人口信贷权的法定权利。企业公平融资权的法律实现,则需要对现行的《中华人民共和国贷款通则》进行修订,引入贷款申诉制度,即允许企业在公平融资权受到侵害时向相关主体(如中国银行业协会或中国银行保险监督管理委员会)申诉,由后者对借款银行的行为予以纠正或给予惩戒。唯有如此,企业公平融资权才不会停留在政策宣誓的层面上,而是能够转化为缓解企业融资困境的有力政策工具。

   3.赋能

   对弱势群体赋权之后,如果他们缺乏行使权利的能力,那么法律赋权依然难以改变其生存境遇。在此背景下,法律赋能的重要性得以彰显。法律赋能是以弱势群体为对象、以法律为工具、以权能为切入点、以权利为基础、以获得自由和机会为目的的过程,旨在使弱势群体增长信心、知识、能力、资源等权能,从而得以利用法律来保护、促进自身权利及利益进而获得机会。[44]对金融法而言,通过引入法律赋能理念来达致收入分配正义可以说恰逢其时,这是因为我们处在一个名副其实的“金融社会”,金融深刻影响着社会资源的流动以及人们的行为选择,无论是住房、医疗甚至人的生命都深受金融力量的支配,金融知识的掌握程度、金融资源的占有多寡、金融服务获取能力的高下直接影响着人们的生存与发展状况。尤其是随着金融创新的日新月异,金融产品越来越复杂,离实体经济越来越远,金融的投机性与泡沫化日趋严重,异化为少数人剥削大多数人的工具,以至在2008年金融危机之后,金融知识成为一个新的民权议题,如何赋予普通的金融消费者对金融产品更大的判断力和行动能力成为金融赋能的新任务。在笔者看来,提升弱势群体参与金融市场活动并实现自身发展的能力,更为重要的举措是普及金融教育,提升国民的金融素质,消除“金融文盲”。由于金融社会化与社会金融化的趋势日渐明显,金融对个人的影响不断加深,掌握基本的金融知识成为一种基本的生存技能。但是,由于金融教育的缺失,公众的金融知识极度匮乏,不成熟的投资者与金融消费者大量存在,为金融欺诈的滋生、金融风险的扩散和金融危机的蔓延提供了心理基础。有研究表明,金融教育能够帮助金融消费者以及投资者更好地理解金融体系运行和金融市场活动,增强其作为金融市场参与主体的能力,从而能更充分有效地认识自身的权利和所参与的金融活动的实际情况,避免自身利益受损,进而有利于促进金融活动的公平性。[45]为此,笔者建议从建设金融强国的战略高度将金融教育纳入国民素质提升计划,通过金融知识的普及和金融意识的强化,助推社会弱势群体的权利觉醒,激发社会弱势群体的金融权能,进而使金融成为改善与保障民生的重要工具。

   (二)制度回应

   1.从金融抑制走向金融深化

早在1973年,美国经济学家麦金农和肖就对发展中国家金融发展与经济增长的关系进行了拓展性研究,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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