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李安安:逻辑与进路:金融法如何实现收入分配正义

更新时间:2019-08-04 23:23:44
作者: 李安安  

   一个完善的金融市场必须具备交易主体、交易对象、交易工具、交易价格四大要素,只有通过立法对各类要素加以规范,并依法严格监管和适度调控,才能形成统一开放、有序竞争、充满生机的市场局面。但是,由于观念束缚、立法滞后、监管与调控乏力等因素,我国的金融市场面临一系列结构性失衡的制度困境,金融市场亦由此成为解读收入分配鸿沟的重要逻辑线索。

   首先,间接融资市场与直接融资市场之间发展失衡。根据中国人民银行2007年的统计,整个社会80%以上的融资都是通过银行贷款方式完成的,银行系统不但承担了短期流动性融资功能,而且承担了长期资本性融资功能。这种畸形的融资结构,使得金融风险过分集中于银行,使得金融市场的资源配置、财富再分配、风险再分配的功能难以得到充分发挥。

   其次,直接融资市场内部各市场层次之间发展失衡。在“重股轻债”的观念束缚下,我国的债券市场长期落后于股票市场,呈现出品种单一、规模狭小、发育迟缓、管制严苛等症像,未能发挥资本市场“稳定器”的作用,在回应企业的融资需求方面乏善可陈。即使在股票市场内部,各层次市场间的发展也存在明显的失衡问题。其中,中小企业板与创业板的发行和交易制度几乎成为主板市场的翻版,仅在上市条件上有所下降,类主板化问题导致资本市场的重复建设和资源浪费。创业板、新三板的制度建设则沿袭了证券法修订以前以场内交易为核心的思维模式,导致股票发行价格居高不下,股票供给与需求的矛盾不断激化。上述问题导致大量具备发展潜力的中小企业难以通过资本市场获取融资,使得中小企业贷款难更加雪上加霜,进而导致资本市场的财富分配功能走向了扭曲和异化。

   再次,区域金融市场发展失衡。瑞典学者瑞斯托·劳拉詹南指出,尽管金融服务具有很大的自由流动性,但实际上不同地区的金融景观是完全不同质的,具有极端的异质性和不规则性,即金融服务业是具有明显地理特征的经济活动。[16]有学者甚至以地图的形式来展示、剖析和对比各国和各地区金融法律制度的精华内容,建立起来了一套颇具说服力和“观赏性”的宏观解释框架。[17]作为一个经济社会发展严重不均衡的国家,我国不同的地区蕴含着不同的自然禀赋和制度文化,这些差别必然导致金融发展的不同状态。决定区域金融成长的一个关键因素是空间差异、空间过程与空间的相互作用,金融发展要适度差异、协调发展、提倡共生和系统优化。我国西部农村地区之所以成为收入分配鸿沟的重灾区,与信息资产的匮乏、地理资产的低劣有很大的关系。以西北民族地区为例,由于教育水平、生态环境、社会发展、基础设施建设等因素的制约,这些地区的正规金融机构普遍存在服务能力不足、覆盖面窄、财务可持续性差等问题,甚至存在大量金融服务空白区,导致非正规金融活动的泛滥。

  

   二、法理探微:收入分配改革困局的金融法实质

  

   近年来,尽管国家出台了诸多政策措施来遏制收入分配差距扩大的趋势,但均收效甚微,收入分配改革陷入了前所未有的法律困局。厘清收入分配改革困局的金融法实质,需要立足于部门法哲学层面上具有融贯性的基础概念范畴,如权力、权利、能力与利益等,唯有如此,才能实现从“规范教义”到“法理守则”的转型,进而登堂入室,窥其堂奥。

   (一)金融权力的异化与滥用

   权力对收入分配的消极影响,是通过“权力分配-要素分配-收入分配”这一传导机制实现的,在这个逻辑关系中,权力分配是基础和关键,它在本质上规定和决定着生产要素配置、要素所得和要素流动,同时也规定和决定着收入流动性,最终决定和影响着收入分配关系的制度变迁。[18]权力分配不仅在初次分配中广泛存在,而且在再分配中也大显身手,演化成一幕幕权力异化的图景。其中,初次分配中的权力异化主要表现为权力与资本的联姻以及权力对资源分配的参与,具体表现为权力的商品化、权力的资本化、权力对资源的垄断等现象;再分配中的权力异化则主要表现为财政分配的结构性失衡——行政性开支太大、经济建设性投资太多、公共服务支出太少、政府在“福利国家”建设上错位和缺位。[19]权力异化意味着权利抑制,收入分配正是在这种公权力膨胀与私权利萎缩中演化成当前的局面。权力分配及权力异化对收入分配的作用机理,当然适用于金融权力,下面以金融资源配置权为例对此加以说明。

   鉴于金融的法律本质是权利交易,金融资源配置的法律本质是相关主体基于金融资源的特性进行的权利交易安排,金融资源配置权可视为相关主体在金融资源配置过程中享有的开发、使用、处分、让渡等经济性权力的统称。这种权力带有公共性和支配性的公权特征,其主体一般表现为国家机关(通常指向的是金融监管部门),特定情形下也包括地方政府和金融机构。[20]国家机关作为金融资源配置权的主体容易理解,商业性的金融机构能否作为金融资源配置权这一公共性权力的主体则需要澄清。事实上,由于我国金融市场化改革的不彻底,很多金融机构兼具行政化和市场化的双重特征,甚至履行着公共行政职能,在金融资源配置中发挥着举足轻重的作用,特别是在当前金融乱象丛生的背景下,某些金融机构不当行使金融资源配置权的行为加剧了社会不公,已经引起社会公愤。从理论上讲,由于市场与政府是资源配置的两种主要手段,收入分配鸿沟的出现无疑是市场与政府双重失灵的产物,但由于中国市场经济体制的不健全,市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥,收入分配鸿沟的制度根源更应该从政府身上去寻找。众所周知,改革开放之前,中国实行“大一统”的高度集权的金融体制,金融资源配置权高度集中在中央,政府不仅拥有资源配置和政治过程中的绝对优势,而且构成了决定制度变革供给中的主导力量,从而使金融制度变革的取向、深度、广度、速率和战略选择等基本上取决于政府主体的意愿和能力。[21]改革开放以后,出于为国有经济提供金融支持,国家进一步通过价格控制(如利率控制、股价控制)、信贷控制等手段加剧了金融资源不公平配置的程度,金融资源配置权的扭曲与异化也由此成为解读收入分配严重失衡的重要逻辑线索。

   (二)金融权利的贫困与金融能力的孱弱

   “贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺,而不仅仅是收入低下,而后者却是现在识别贫穷的通行标准。”[22]自从印度著名经济学家阿玛蒂亚·森提出“贫困是权利体系的函数”命题以来,权利贫困与能力剥夺是贫困根源的结论已经深入人心。因此,从金融权利的贫困、金融能力的孱弱来认知收入分配鸿沟的金融法根源,具有重要的理论意义和实践价值。造成贫困的原因非常多样化,不一而足,制度供给的缺失、区域发展的失衡、可行能力的不足、先天缺陷、族群因素等皆有可能成为贫困的诱发基因。其中,制度供给不足型贫困与可行能力不足型贫困特别值得关注。根据美国经济学家诺斯的见解,制度是理解历史的关键,[23]公平合理的制度往往富有包容性,注重为社会弱势群体提供倾斜性的制度扶持和权利保障,成为克服社会不公以及减缓贫困的利器。相反,不公平和非正义的制度总是忽视甚至剥夺弱势群体的权利,将其排斥在制度保护的范畴之外,使其丧失自由选择的能力以及自我发展的机会。从这个意义上讲,公平合理的制度供给不足是造成贫困的关键因素之一,甚至有学者认为,制度排斥与权利剥夺是造成贫困的最核心的原因。[24]与制度供给不足型贫困相比,可行能力的不足诱致的贫困带有结构性贫困的特征,它指向的是贫困者个体由于在基本生产、知识获取、资源利用、参与决策等方面能力的不足而诱致的贫困现象。鉴于权利贫困与可行能力的剥夺是造成贫困的主要因素,国际社会普遍主张通过赋权与赋能进行减贫,并形成了反贫困问题的权利进路。在该进路之下,解决贫困问题与实现自由、能力和权利存在着内在关联。[25]

   权利贫困、能力剥夺与收入分配不公之间具有千丝万缕的勾连。笔者认为,收入分配是否公平的关键在于权利享有的多寡,这是因为收入分配不公的根本在于规则缺失下的群体间的分配权利失衡,分配权利的失衡决定了群体间在财富占有方面的机会、过程与结果的不平等。有学者指出,财富不平等作为一种分配结果,其不平等的背后隐藏着权利的不平等和机会的不平等,解决不平等扩大的问题不仅仅是一个财富再分配的问题,还涉及一系列权力和利益的重新调整。[26]既然贫困与不平等根源于社会成员在权利拥有上的差异,群体间权利拥有的区别必然导致群体间在表达和追求自己利益的能力上存在巨大差异,因此收入差距鸿沟的背后隐含着群体间能力失衡的制度逻辑,权利不平等实质上意味着个人对生产要素的控制能力不同,这是隐藏在收入分配不公平背后的重要原因。

   具体到金融法中,弱势群体金融权利贫困与金融能力孱弱的现象是广泛存在的。例如,由于《金融机构行政许可事项实施办法》关于农村金融发起人条件的不合理限制、《农村资金互助社暂行规定》关于农村金融产权界定的模糊、《农村信用社管理规定》关于社员退社自由的不当规定,农民金融发展权无法落实。大量的研究表明,公众缺乏享有金融服务的权利是导致持续的收入分配不均等、贫困陷阱以及低增长的主要因素。[27]随着金融产品的日益复杂,弱势群体在获取金融服务方面显得困难重重,正如联合国开发计划署指出的,读写能力有限的人们常常意识不到他们应有的权利,金融知识的缺乏肯定会导致一些人对某些金融产品的排斥,有限的文化水平也会削弱贫困人群寻求原本可以获得的金融服务的能力。[28]有学者认为,金融市场主体能力是实现金融公平的关键要素,这是因为“金融市场主体能力反映了相应主体在金融市场中的话语权,会影响其在参与金融市场活动过程中与其他主体的力量对比,会对金融市场进入、金融交易运行和金融福利分享产生影响”。[29]事实上,包括金融法在内的整个经济法都存在严重的“权利缺失”现象,金融法可以先行一步,引入“权利扶贫”与“能力扶贫”的理念,通过法律赋权与法律赋能的制度安排从根本上改变弱势群体权利贫困与能力孱弱的局面。

   (三)金融利益表达与博弈机制的扭曲

   改革开放以来,经过持续不断的金融体制改革,中国金融业以前所未有的速度与规模在成长,由此累积了可观的金融财富。然而,与此相配套的金融利益均衡机制却迟迟没有建立起来,导致的结果是金融领域利益冲突的加剧以及利益格局的失衡。金融利益的冲突与失衡,实质上反映了金融利益表达与博弈机制的扭曲。无论是财富还是资源,在法律看来都是一种利益形态,因此收入分配的实质是一种利益分配,收入分配失衡实际上是一种利益分配失衡,收入分配改革困局的金融法根源可以从利益的视角加以探寻。与城乡收入分配差距、地区收入分配差距、行业收入分配差距相对应,金融利益在城乡之间、地区之间、行业之间的分享存在着严重的不平衡问题,城市、东部地区和垄断性行业控制着大量金融利益,农村、西部地区与非垄断行业享有的金融利益却非常少,这必然会激发起利益受损者强烈的利益表达愿望。然而,现实的一个悖论在于,社会强者与社会弱者有着各自的利益诉求,两者之间的利益冲突似乎无法调和:前者具有充足的社会资源,具备影响社会舆论及话语形成的能力,利益表达渠道畅通;后者掌握的社会资源寥寥无几,正当的利益表达诉求往往受到压制,且难以寻求到适当的利益代言人。政府本来肩负着保障弱势群体利益表达诉求和消除收入分配鸿沟的使命,但由于收入分配政策调节的滞后性与偏差性,政府在信息不对称的条件下给出的政治决策和公共政策难于矫正社会利益格局的失衡,造成了当今社会的分配不公和贫富分化现象。[30]

对上述“利益表达失衡—政策调控不力—收入差距过大”的逻辑演绎,孙立平教授指出:“问题的关键是建立起一种相对平衡的、有制度保障的利益表达机制。建立有效的利益表达机制,实际上是构建相对完善的市场经济体制的一个不可缺少的组成部分。市场经济从本质上说是一种建立在利益主体分化基础上的博弈经济,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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