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郭栋 胡业飞:地方政府竞争: 一个文献综述

更新时间:2019-07-23 22:44:22
作者: 郭栋   胡业飞  
即难以解释中国地方官员对GDP增长率的狂热和中国30多年持续的高速增长。再次,进一步的研究发现官员晋升的机制更像是资格赛而非锦标赛,而经济对于官员晋升的影响仅在一定时期内有效,并需要基于一定的空间基础,例如,政治竞争对手之间的战略互动通常发生在同一省的城市之中。尽管如此,相较于“市场保护型联邦主义”, “为增长而竞争”的理论观点对中国等发展型国家的地方政府竞争现象格局的解释力,仍有着较大的提升。

  

   二、地方政府竞争的行动路径与结果

  

   无论地方政府竞争呈现的是“传统联邦主义”“市场保护型联邦主义”还是“为增长而竞争”的格局,这种区域行政组织间的竞争都会遵循一些特定的行动路径,并对经济社会带来不同的影响。总结地方政府竞争的相关文献,我们发现有3 个主要的竞争路径,分别是财税竞争、制度竞争和标尺竞争。其中:前两者属于地方政府自发的竞争,财税竞争的主要手段是税率的调节,强调竞争的目的;制度竞争的主要手段是规则和制度的创新,强调竞争的内涵;标尺竞争则更多的是自上而下发动的竞争,涉及到上下级政府间关系,主要手段是自上而下的排名,强调竞争成效的比较。而从结果来看,地方政府竞争在带来经济发展的同时,也有可能造成消极影响,进而制约发展。

   (一) 地方政府竞争的行动路径

   1. 地方政府自发的竞争:财税竞争与制度竞争

   财税竞争最早用以解释美国的地方政府为吸引商业投资而将税率保持在较低水平的现象。在学术研究中,财政竞争在概念上又等同于税收竞争,具体表现为税收收入被用于公共产品方面的财政支出,税收竞争可能会以“税收—财政收入—财政支出”的路径影响公共产品的供应。财税竞争源于一个地区选择税收来实质上影响、改变另一个地区的税基的能力,其核心在于地方政府通过降低税率、调节公共支出水平,对稀缺资本进行竞争。

   在影响财税竞争的因素方面,地区规模被发现具有重要影响,由于地区对区域间移动资本征税能够资助当地的公共产品,因此,在财税竞争的纳什均衡结果中,相对较小地区(以人口规模为衡量标准)的居民能够得到比大地区的居民更好的收益。亦有研究发现了类似的机制,即当两个地方政府在二者之间流动的税基上设定税率时,人口差异将意味着税收差异,较小地区在较低的税率中处于平衡状态,其居民的福利水平要高于较大的地区。地方政府间财税竞争出现的机制在于纳税人会查看其他社区的税率,以帮助判断他们的本地政府是否在浪费税收收入,是否应该被投票赶下台,由于自私自利的政府官员了解纳税人会进行这种比较的情况下选择税率, 由此就形成了地方政府在税率选择时的战略互动。地方政府财税竞争被认为能够提升政府的服务水平,减轻或加剧私营部门和公共部门的低效率,并产生不同的福利结果,同时也被发现有利于限制垄断。

   财税竞争在中国通常以非正式的方式进行,例如地方政府通过向企业返还部分税收收入(即退税)来竞争投资,由于干部考核制度把招商引资放在首位,因此地方官员有很强的激励来进行税收竞争以吸引投资。但财税竞争在中国情境下的作用也有可能受限,尤其是各地有可能采取相似的税收优惠政策,在这种情况下土地就会成为影响各地政府竞争外商直接投资(FDI)的关键。土地本身属于固定要素的范畴,其背后的各个地区开展竞争的手段是土地政策或者是土地制度。因此,以土地制度为代表的制度竞争的提出,是对财税竞争的重要补充。

   制度竞争被认为是各地区利用制度范畴的固定要素(产权、专利、土地)对资金、资源、技术、知识等流动要素进行的竞争,简而言之就是地方政府提供相应的规章制度以吸引流动要素。制度竞争有如下好处:(1) 制度竞争能够提供有关监管机会成本的更好信息,并打破国家制定的法规僵局;(2) 制度竞争是一种降低利益集团政治权力的机制,它还是限制寻租者和寻租操纵空间的工具,有利于减少寻租并纠正政府政策失误。然而,制度竞争也可能导致“利维坦”式的地方政府,这类地方政府为保持其征税垄断地位,选择对固定要素征税,这样一来,公共产品的供应者之间就不会产生真正的竞争,为克服这一弊端,必须引入禁止对固定要素征税的竞争规则。

   在影响制度竞争发挥作用的因素方面,学界认为“对外开放度”具有重要意义:由于经济主体会通过“退出”的方式给政治主体传达信息,政治主体接受后才会实现制度的适应性改革,因此“对外开放度”有利于为制度改革积累知识,也有利于提升主体间信息传递的效率,从而强化退出机制,从而有利于推动地区制度改革和制度竞争。制度竞争能否提高正式制度的交易成本质量,还取决于私人行动者的理性选择动机以及正式与非正式制度相互作用的演进,特别是私人行动者对良好制度的需求,已经越来越多地在制度竞争的过程中具有影响力。

   制度竞争在中国情境下十分常见。制度竞争的发生,则是通过区域政府控制的经济体中的官员(委托人)和实际管理者(经理人)之间的相互作用来诱发,这一以制度竞争为目的的制度变迁诱发机制存在一个问题,即由于经理人的努力是不可核实的,因此地方政府可能不得不向经理人发放全部或部分剩余股份,在这种情况下地区之间激烈的产品竞争会刺激私有财产制度的兴起。中国地方政府间广泛存在着以产业规制政策调整为主要内容的制度竞争,这类竞争的影响通常较为负面。例如,在中国的烟草行业,地方政府竞争虽然在削弱或打破国家垄断方面发挥着重要作用,但会引发地方保护主义的现象,即地方政府会实施贸易限制来保护本地企业。此外,地方政府倾向于向效率较低的公司提供更多补贴或保护,从而影响了市场竞争的有效性。

   2. 自上而下发动的竞争:标尺竞争

   与财税竞争和制度竞争着重描述地方政府间竞争关系不同的是,标尺竞争更多地涉及上下级政府间的关系,即除了竞争的主要参与者地方政府之外,一般还有一个监管者或者裁定者来对竞争成效进行比较。

   标尺竞争的概念最早见于企业监管的相关文献中,在地方政府的研究中,标尺竞争理论常用于政策试点的分析当中。这一概念通常指的是上级政府会根据一套标准化的绩效标准进行比较和评估地方政府,这些标准可能包括当地公民满意度的一些衡量标准。可见,标尺竞争是上级政府自上而下发动的下级政府(部门) 间的竞争。这种竞争源于对自下而上监督局限性的弥补:公民不能直接观察公共官员所付出的努力或公务员的能力,如果结果不佳,公职人员总是可以辩解说,他们已经在这种情况下尽了最大的努力。但如果在努力和结果之间造成隔阂的原因是相互关联的,那么衡量竞争的标准就可以作为委托方(上级政府)考察当地代理人(下级政府)相对努力的指标。财政分权和标尺竞争相结合,就使得以提供某种公共服务的方式进行试验,然后对其他地区进行示范成为可能。

   研究者们发现,标尺竞争理论解释了Tiebout模型中可以“用脚投票”的公民如何在信息相对不对称的情况下获知地方政府的绩效表现。公民可以观察本地联邦拨款的情况来预测公共支出。如果看到邻近的地区获得了本地没有得到的拨款,他可能就会认为本地官员的能力很差,对未来公共支出的预期下降。不过,标尺竞争发挥作用所需的信息传递面临一系列条件的约束。例如,在意大利各地财产税设置方面的标尺竞争中,对于市长面临不确定竞争环境例如竞选连任的辖区,税率存在空间自相关关系,而对于市长面临任期限制或已经得到多数人支持的辖区,税率则不存在相互作用。在挪威,通过地方官员对本地对比其他地区的绩效比较评估的态度调查,发现地方政府的生产效率会表现出与标尺竞争假设相符合的空间模式,即比较绩效评估在当地效率指标中产生了积极的空间自相关性。此外,标尺竞争理论还解释了中央(上级)政府对地方政府竞争的把控。除了前文提到的中央政府有意识地发动“标尺竞争”,中央政府还会有意识地进行政策调节,从而削弱甚至消除标尺竞争的影响。以英国的社会服务绩效评估降低了各地在社会服务方面的标尺竞争为例,中央政府对地方政府绩效的评价,能够通过减少地方之间的信息外溢程度来缩小地方绩效比较的范围,从而降低地方政府支出之间的空间自相关程度。

   在中国情境下,标尺竞争常常与政策试验相结合。在中国市场改革的早期,分权与标尺竞争就使一些沿海地区得以成为政策试点。在标尺竞争模式下,中国的中央政府(而不是地方选民)以提供公共服务方面的相对表现为依据来奖励或惩罚地方官员,从而在地方官员之间创造竞争,相关实证研究发现,在地理和经济上接近的中国省份之间存在战略互动,从而体现了中央集权体制和垂直官僚控制体系对中国各省间的标尺竞争形成的作用。地方政府标尺竞争还被认为是中国地方政府推进城市化的原因,城市扩张作为一个以土地为中心的过程,旨在为地方财政带来收入,对于地方政府来说,城市建设已经成为一项具有竞争力的事业,因为地方政府希望在“选址”方面超越彼此,既有助于吸引投资,又能创造出引人注目的标志性项目。此外,标尺竞争还被认为是地方政府投资激励的重要因素,在中国的基础设施建设领域,地方政府在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型会影响各地的基础设施投资决定。

   (二) 地方政府竞争的结果

   除了关注地方政府竞争的行动路径,学界也关注了地方政府竞争对地区发展的影响。尽管竞争对于地方经济增长、地方公共服务提供效率提升等具有积极作用,然而越来越多的研究发现了地方政府竞争所具有的负面效应。

   例如:地方政府竞争可能带来负外部性,竞争可能促使地方政府利用溢出效应,向相邻地区输出污染;竞争可能带来资源浪费,美国地方政府常常会做出比邻近地区更快地建设基础设施的竞争行为,这通常是地方政府受到了税收收入和新公司提供的就业机会的激励,然而初始较低的基础设施水平会阻碍基础设施竞争的效果,使得这种竞争更多地成为资源浪费,中国也存在类似的地方重复建设行为;竞争还可能减少本地福利,考虑到跨辖区外部性的存在,各地对资本的竞争可能过于激烈,会影响本地在福利提供或者以公园或图书馆等公共产品为基础的消费性公共项目供给方面的投入,所以一般而言,地方政府存在着对生产性公共项目投入的偏好,而对消费性公共项目则投入不足,或者可以说是“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”。因此,地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长,保护性策略和掠夺型策略可能被选择,从而增加地方之间贸易的交易成本,损害经济增长。

   在环保领域,学者们发现了“逐底竞争”现象的存在。例如,地区政府在环境规制竞争的过程中,为了吸引更多的企业入驻以增加就业和税收,会采取各种措施降低企业的生产成本,尤其是会放松对企业污染行为的监管,使本地区的监管水平显著低于邻近区域。鉴于环境污染的外部性,这一规制竞争无疑会对地区环境造成负面影响。

地方政府竞争结果的好坏也被认为取决于一些先决条件。例如,竞争的类型对竞争的社会效应存在显著影响。旨在以低成本提供适当服务,并设计有效和公平的税收制度的竞争是有益的,但辖区间为吸引资本或高收入居民而提供低税率的竞争,则呈现出不同的情况:从短期来看,一个地区出台的政策,可能引起其他地区被迫效仿,从而导致作为整体的国家的收益不足;此外,税收竞争还可能会将资本转移到效率较低的用途上,虽然这种政策可能使任何一个地区受益,但从国家的角度来看,这依旧可能会以效率损失为代价。此外,地区之间的同质化程度也会影响竞争,只有同质化的情况下(自然资源、地理位置、人力资本或基础设施方面的禀赋和发展水平都较为相似),地区间为吸引流动资本而展开的竞争,能够约束政府,激励政府加大对基础设施的投资,减少浪费和腐败,减少对非生产性公共产品的支出,但如果地区间异质性明显,资本流动往往会削弱资源贫乏的地区的纪律性,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人 公众号
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