返回上一页 文章阅读 登录

张龑 叶一舟:从“executive”一词看香港特区行政长官的法律地位

更新时间:2019-07-16 22:59:12
作者: 张龑   叶一舟  
一个是政党领导的执政结构。由于各国历史背景不同,进入现代世界的节奏也有所差别,每个国家的政治体虽然都包含这两种执政结构,但两种结构的比重、组合方式不同所形成的政治体也大为不同。历史上,政党与政府的关系并非那么简单明了,如前所述,英国的政党政治与议会民主相伴而生,在革命时期,政党起于新兴资产阶级,虽然在议会之中活动,但这时的议会相对于王权却是以主权者的身份出现;待革命结束,主权人民退隐,政党也不再领导政府和议会,而是成为政府和议会中的一部分,政府与公民的关系成为政治的常态。

   德国哲学家康德将作为执政者的政府称之为代议政府,并给予了详细的论述。在他看来,人民意志不是一个空洞的理念,实践所需要做的只是如何将之转变成现实,人民意志代表的职责就是意志的执行者。由此形成了人民意志与政府之间的代表关系:政府作为整体代表人民意志,人民意志与政府之间是一种代表与被代表的关系,政府存在的目的就是为了贯彻实现人民意志这一理念。立法、行政和司法三种权力是代议政府内部的权力,是主权权力实现的三种不同运用方式。之所以分成三种国家权力,而不是四种或五种,是出于理性运用,而非随意运用国家权力的要求。[16]为此,作为整体的政府的各项权力表达的是一种逻辑三段论意义上的实践推理关系,处于经验层面的议会立法权是大前提,政府行政权是小前提,而法院的司法权是结论。它们并不直接对应人民意志的理念,实则表达的是一种代议政府的运行机制。在该机制中,人民意志对应主权,政府对应治权,立法、司法和行政则是在政府框架下的三种不同的权力运用而且一并构成主权意志实现的完整过程。此层面上的政府是作为主权者意志代表的政府,它的特殊性在于它不是与立法权、司法权并置的政府,而是作为三权之整体的政府。将此种意义上的政府纳入到对政治体的理解中后,我们就可看到现代政治不是一个二维的平面结构,而是一个政治体的立体结构,政府框架内的国家权力与政府本身行使的执政权是两种不同层面的权力。

   (三)执政者在三权分立国家中的地位

   即便是在现代奉行三权分立的典型国家中,作为执政者的政府或政党在整个政治体结构中也具有其他一般主体不具备的特殊地位。前文已经对英国的情况有所述及,现在来看一下美国。美国总统具有非常广泛而全面的权力,他不仅是行政分支的首脑,而且还是国家代表和三军总司令。美国总统有权任命各种官员乃至最高法院的大法官,在特定情况下直接任命官员递补成为参议员。美国总统可以否决国会通过的法案,除非两院中各有三分之二多数票推翻他的否决;向国会提交各种咨文,进行立法建议。或许正因为美国总统在各方面拥有有别于其他一般法政主体的主动权力,有学者将美国的宪政与罗马的宪法制度进行比较之后,认为美国总统对应的是罗马的王政因素亦即后来的执政官制度。[17]

   问题是,如果这种类比是正确的,理由是什么?为此,就要将美国总统放在政治的立体结构中来理解。一方面,美国总统是作为执政者的政府的法定代表人,因此,总统行使的是执政权,也是在此意义上,总统也可称之为执政官。另一方面,总统又是政府内的行政机关的首长,行使的是三种国家权力之一的行政权,在这个层面上,通常所说的三权分立与制衡才发挥作用,其受到法院的司法审查权以及国会的弹劾权的制衡。司法机关和国会所具有的制衡行政机关的各种权力使得总统受到了制约,即便法律制度都是朝着有利于总统行使其权力的方向设计的,但他的权力不是绝对的和终局性的。但是,三权分立所表达的制约却无论如何也约束不到作为代议政府之法定代表人的总统,为此,美国于1803年在普通法传统下首创了违宪审查制度,这一制度不同于三权分立中的一般司法审查之处就在于,前者审查的是执政权,而后者审查的是行政权。

  

   三、香港特区行政长官的法律地位

  

   香港特区行政长官(Chief Executive)究竟该理解为行政分支首脑,还是受到主权者授权的香港政府的整体代表——(地方)执政长官,抑或二者兼而有之呢?比照美国总统的复杂地位,不难发现香港特区行政长官与美国总统的地位有一定相似之处。然而,香港终究只是一个主权国家内的地方行政区,尽管其具有高度自治权。因此,如果要正确理解香港特区行政长官的法律地位,一定要将其放到我国政治体的整体结构中考察。

   根据宪法和基本法的设计,香港特区行政长官确实具有不同于一般地方行政机关的位置,这也是其他人常说的香港特区行政长官的“双首长”身份。这种“双首长”身份固然令香港特区行政长官处于特区权力运行的核心位置,该身份和核心位置使得香港特区行政长官具有一定的超然地位,却不能理解为是完全的“超然”。因为,香港特区行政长官这一职位是内嵌在我国整个法政制度的整体结构中的,他不可能不受限制,也不同于一般意义上的执政者。

   详言之,在“一国两制”的框架下,正如香港基本法第43条规定,“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区”,即香港特区行政长官是中央政府授权的香港特区代表。这种代表身份决定了香港特区行政长官处于特区权力运行的核心位置,而这种核心位置在制度层面的直接体现就是香港特区的政治和法律制度具有行政主导的特点。所谓的行政主导,指的就是香港特区行政长官在特区政治与法律事务的运行中,具有一般立法机关和司法机关所不具备的主动权力。例如,可以根据对香港整体利益的考虑将立法会通过的法案发回重议,如拒绝签署立法会再次通过的法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可解散立法会。同时,也负责执行基本法和依照基本法适用于香港特区的其他法律。所以,这些包括立法创议权和行政权等主动权力在内的制度设计充分体现了特区行政长官在香港的整个法政制度中处于一个特殊的地位,它的职能和权力范围远非传统意义上的行政权所能概括。

   现在有部分论者试图从孟德斯鸠的三权分立原理来看待香港特区行政长官,认为香港特区行政长官就是完全等同于三权制约结构中的行政权分支的首脑。这种观点是缺乏法政知识的误解,它既没有清楚地认识到香港法政的整体结构,更是对美国的三权分立原则背后的法政结构的“知其然,不知其所以然”。

   当然,这并不等于说香港特区行政长官的地位是完全超然的,它毋宁是一种相对的超然的地位。这种相对超然的地位来自于香港特区行政长官具有类似于执政者的某种程度上的身份。香港行政长官的这种特殊地位,是由于“一国两制”对传统主权理论的创造性运用。根据宪法,我国奉行人民主权原则,主权在政治意义上最终归属于人民,而中央则根据人民的意志来统一行使主权,香港所具有的高度自治权来自于中央的授权,并必须按照基本法的规定行使。所以,在香港的政治体结构中,首先要明确中央的主权权能,然后以此为前提理解特区政府和特首基于主权授权所具有的有限权能状态。[18]因此,根据“一国两制”的原则,香港特首被赋予了特区代表的身份,是一个高度自治地区的最高长官,这令他具有了类似于执政者的某种程度的权能,但这一权能是在中央政府的主权权能授权和基本法的规范之下的。

   正是因为香港特区行政长官在“一国两制”框架下的代表身份与传统意义上的执政者既有共同之处但又有其特点,才使得特区行政长官具有类似于执政者的身份及相应的超然地位。与这种相对的超然地位对应的理解是,香港特区行政长官并非不受制约,他要受中央和基本法的授权和制约,因而其制约是在整个立体结构这一意义上的。详言之,香港特区行政长官只是经由执政者委任的、管理一个地区事务的官员,他的权力局限在基本法划定的特区的高度自治权范围之内。

   此外,香港特区行政长官同时又领导特区行政机关,因此他会受到司法机关和立法机关一定的制约。香港特区立法会和法院在基本法框架内可通过一套复杂的机制制约特区政府来约束香港特区行政长官的权力行使。例如,在立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案时,特区行政长官虽然可以解散立法会,但重选的立法会若再次拒绝通过所争议的原案,则会引发特区行政长官辞职。此外,立法会也可以依据基本法规定的程序对行政长官提出弹劾,起到监督约束的作用。[19]同时,在普通法传统下,司法机关则通过司法审查的方式在约束政府行为的同时约束特区行政长官的权力。从英国普通法的发展历史来看,自古罗马以降的政治体结构和主权观念的变迁直接塑造了司法权的性格,尤其是法律至上的精神最终导出了英国法政理念中的“符宪性原则”。[20]然而,在香港基本法体系中的司法审查又具有自身的特点。在基本法之下,司法审查的对象有两种,一种是违宪的条例,另一种则是越权的行政行为。[21]但值得注意的是,在基本法解释权的问题上,主权解释是首要原则,法院只是得到有限的授权对基本法进行解释。[22]因此,不能把香港法院的司法审查与普通法传统的司法审查概念简单地等同起来。

   总之,香港特区行政长官的法律地位兼具了行政分支首脑和主权者授权的香港特区整体的代表这两个方面。我国政治体的整体结构决定了香港特区行政长官的特殊性在于它作为特区代表是基于宪法和基本法授权的特区执政官,同时他领导特区政府,是行政首脑。重要的是,后者是通过前者才得到落实的。据此,香港特区行政长官不仅受到传统权力分立意义上来自司法和立法的制约,同时也受到来自主权意义上的制约。根据普通法传统,法院可以通过解释基本法来对政府的行为进行司法审查,从而对作为特区政府首长的行政长官产生一定的约束。然而,对于当前的问题而言,更为重要的是对行政长官的地位和功能有一个更全面的认识。如前所述,香港特区行政长官并不是单纯的行政分支首脑,而是还承担着在地区执政的地位和功能。特区行政长官之所以具有有限的执政地位和功能,是因为在“一国两制”方针下的“高度自治”的架构中,作为全国之执政者的中央政府授权特区行政长官按照基本法的规定在香港进行执政。由于特区行政长官的上述执政地位和功能是源自于主权授权,他的权能状态是有限的。即便如此,这也足以说明特区行政长官并不仅仅是传统三权分立理念下的行政分支首脑,而是作为香港之整体政府的代表。正是由于上述这种执政的地位和功能,特区行政长官在香港整体法政结构中具有特殊地位,有别于一般意义上的行政官员。

  

   结论

  

   关于香港特区行政长官的法政地位,片面地从权力分立或执政者的角度出发进行分析,都难免会忽视我国政治体的多维度立体结构,导致以偏概全的结论。本文认为对于香港特区行政长官的定位问题,以下三点认识具有根本的重要性。

   第一,香港政治的权力分配是三维立体性的制约,而不是二维平面上的制约。因此谈及对香港特区行政长官的定位,不能仅仅在香港地区层面谈权力分立,而是要看到在其上的主权者意志及中央人民政府的制约。

   第二,从政治体的立体结构来看,香港高度自治的政治结构是以宪法和基本法为限度的地区长官制度。香港特区行政长官既不是单纯的行政分支首脑,也不是完全意义上的执政者,而是居于二者之间的一定程度上的地区执政者。对香港的主权在于中央,只有中央才是真正意义上的执政者。香港特区行政长官在代表特区政府整体的同时,须在宪法、基本法和中央政府的结构下活动,是地区的长官,而非类似于总督的职位。

第三,香港特区行政长官是中央政府任命的代表,整个香港特区的执政官,但这种执政地位一是较为抽象,二是不能不受限制,故特区行政长官同时也是特区行政机关的一部分,具有实际的权力,这一权力也受限于权力制约的结构中。但是特区行政长官的代表性只在主权意义上受到制约,一是授权意志,即宪法和基本法;二是民众在宪法和基本法框架内表达出的公共意志。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/117179.html
收藏