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乔耀章:政府行政改革与现代政府制度

更新时间:2019-07-12 22:24:37
作者: 乔耀章 (进入专栏)  
成为建立社会主义市场经济体制的总体规划和行动纲领。社会主义市场经济体制的基本框架已经形成。1997 年党的十五大进一步提出了以调整所有制关系为基础, 以资本为纽带发展市场经济的理论和任务。党的十五大报告对行政改革作了进一步明确规定: 要按照社会主义市场经济的要求, 转变政府职能, 实现政企分开,把企业生产经营管理权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革, 建立办事高效, 运转协调, 行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平; 把综合经济部门改组为宏观调控部门, 调整和减少专业经济部门, 加强执法监督部门, 培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革, 实现国家机构组织、职能、工作程序的法定化, 严格控制机构膨胀, 坚决裁减人员。深化人事制度改革, 引入竞争激励机制, 完善公务员制度, 建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。

  

   在经由政府控制经济即计划经济、政府主导经济即双轨制经济的历史阶段之后, 我国的经济体制开始进入加速走向政府宏观调控经济即市场经济阶段。与此相联系的政府行政改革也由政府机构改革、政府职能转变阶段进入政府行政体制改革亦即政府行政体制创新阶段。

  

   (五) 政府行政改革首先从机构改革着手

  

   如前所述, 政府行政改革主要包括政府职能、机构和体制3 方面内容, 如果按照行政生态决定政府职能, 政府职能决定政府机构, 政府职能和政府机构决定于政府体制的逻辑, 那么政府行政改革的序列自然是先转变政府职能, 其次改革政府机构, 再改革政府行政体制。但实际的改革历程是复杂的, 每一方面的改革都同时包涵其他两方面的内容, 不可分割, 只是每一方面改革的侧重点有所不同罢了。1978 年以来先后经过1982、1988、1993、1988 年4 次较大的政府机构改革党的十一届三中全会以后, 我国行政改革是从政策调整开始的, 用强化旧体制执行新政策, 是1982 年以前的基本特征[9]。当时改革的重点还主要在农村、经济体制改革还处于起始阶段, 总体上还是计划经济体制的前提下开始了1982 年的国务院机构改革。这次机构改革重点解决的问题是: 明确各部门及其所属机构的任务和职责范围,选贤任能, 配备和建好领导班子; 建立离退休制度; 切实加强干部的培训工作, 提高整个干部队伍的素质。这次改革, 由于决策者下了极大的决心,并且对行政方面某些问题的认识有新的进展, 改革的主要措施比较得力, 因而取得了一定的成效,主要表现在: 改革国务院领导体制, 国务院副总理由13 人减为2 人, 设置国务委员, 由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;精简机构, 将原国务院工作机构由100 个裁并为60 个, 新增国家体改委共61 个部门; 精干领导班子, 按” 四化”方针选贤任能, 减少部委司局副职人数, 规定正副部长和司局长的任职年龄; 废除实际存在的领导干部职务终身制, 实行干部退休、离休制度; 紧缩编制、轮训干部, 确定按25%精简国务院及所属各部门机关人员。1984 年, 党的十二届三中通过的经济体制改革的《决定》, 首次明确我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。要求政府机关实行政企职责分开, 正确发挥政府机构管理经济的职能, 要求国家机构按照政企分开、简政放权的原则进行改革。1986 年, 根据经济体制改革的实践, 邓小平多次指出要搞政治体制改革, 认为不搞政治体制改革, 经济体制改革难以贯彻。1987 年党的十三大提出了政治体制改革的7 项具体任务, 改革政府工作机构就是其中的一项。1982 年机构改革后不久又迅速出现” 反弹”现象。到1988年国务院工作机构又增到了72 个, 此外还成立了12 个部委归口管理机构, 增设了一批非常设机构和政企不分的公司, 政事不分的事业单位等等。第二轮的机构改革又势在必行。1988 年的机构改革的主要内容集中在转变政府积能, 下放权力, 调整机构, 精简人员, 搞好配套改革。在改革政府机构的同时, 推出干部人事制度改革, 抓紧建立和逐步实施国家公务员制度,办行政学院, 培养行政管理人才。这次机构改革在数量上把国务院工作部门由72 个整减为68 个, 变化不大。但是, 此次机构改革的重要性在于按照转变职能的方向和原则, 本着加强综合管理与宏观调控, 减少直接管理与部门管理原则, 着重对国务院的专业经济部门和综合部门中专业机构进行了适当的调整合并,为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的行政管理体系打下了基础。

  

   1993 年国务院进行的第三次机构改革是在党的十四大提出在我国建立社会主义市场经济制理论指导下进行的。这次机构改革的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标, 按照政企分开和精简、统一、效能的原则, 在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。主要内容是对国务院综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等, 根据不同情况,分别提出不同的改革要求, 进行具体的改革调整。这次机构改革是在经济体制改革取得重大理论突破的指导下进行的, 因此可以认为是1988 年的改革在更高认识基础上的继续。其主要成就在于, 在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的条件下, 对传统的计划、财税、金融、流通、社会保障等体制进行了改革。初步构建了政府宏观调控体系, 有效地抑制了通货膨胀, 实现了国民经济的软着陆。随着《国家公务员暂行条例》从1993 年10 月1 日起在全国正式实施, 初步建立了对国家行政人员进行科学管理的规章制度。

  

   在党的十五大报告中关于建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的精神指引下,1998 年进行建国以来规模最大的一次政府机构改革, 它把政府机构改革, 政府职能转变与政府体制改革融为一体, 因此, 实际上是一次具有全面行政改革涵义的政府行政改革。其全面性就在于这次改革提出了” 一个确保”、” 三个到位”、” 五项改革”的内容。其中, “ 一个确保”就是在面临东南亚金融危机挑战的情况下, 确保1998 年经济增长8%, 通货膨胀率少于3%, 人民币不贬值。” 三个到位”就是全面推进国有企业改革, 大多数国有大中型企业争取3 年时间脱困继而建立现代企业制度, 彻底改革金融系统, 整顿金融秩序, 化解和防范金融风险; 进行政府机构改革, 机关人员精简分流一半。” 五项改革” 就是粮食购销的体制改革、投资融资体制改革、城镇住房制度改革、医疗制度改革和财税制度改革等。这次改革是在我国政府管理体制等面临严峻挑战背景下启动的, 这些挑战主要有政府管理、国有企业、金融体制、国际竞争力、国家和民族的文明进步及国家财政等6 个方面面临挑战。这次改革具有力度大、时机选择合理、制度创新与整合、目标明确且期望值高及速度型等新特点。由此改革的难点主要在于, 转变行政观念难、恰如其分地处理集分权存在的悖论难、改变国民包括政府官员的关于社会责任观难,大幅度精简人员尤其精简地方人员难, 机构改革与” 五项改革” 同期启动难, 以及在动态的过程中建立关于改革的共识性难等[10]。此次改革的重点是国务院组织部门, 即宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科教文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务管理部门确定各自的主要职责。国务院各部门的” 三定” 方案在1998 年底前实施完成, 省级政府” 三定”方案则在1999 年内完成。其他方面的改革有的目前还处在攻坚阶段。根据2”““ 年九届人大第三次会议的政府工作报告精神, 国务院各部门要巩固机构改革的成果, 地方政府机构改革要按照中央的部署和要求抓紧进行。

  

   (六) 政府行政改革的核心问题是政府转变职能

  

   转变政府职能是我国政府行政改革的重点之一, 所谓政府职能就是政府的职责功能和作用, 是政府行政的核心。它包括政治、经济、文化、社会等方面的职能。它回答的是政府应该干什么, 不应该干什么。1978 年以来我国改革开放的基本取向决定了我国政府行政职能转变的方向, 即从一个适应于传统公有制的计划经济政府转变为一个适应于以公有制为主体的社会主义市场经济的政府。整个过程我称之为政府职能重心位移过程。1988 年以前政府职能转变是在计划经济框架内的调整, 即在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围, 扩大了指导性计划和市场调成果的基础上进行的, 在认识和实践上都达到了以往历次改革不可能达到的水平。1988 年以后,尤其是1993 年以来, 政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱, 中心内容是按发展社会主义市场经济的要求, 实行” 政企分开”, 即政府职能与工商企业经营职能分工, 政府管理从微观转向宏观; 由直接指挥企业生产营转向间接管理; 由政府只管部门所属企业转向全行业管理; 由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务; 由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化, 等等。在节的范围; 在财政体制方面通过” 利改税”、” 分级包干” 等改革措施, 增加了地方政府的财权; 在农村实行了家庭联产承包责任制, 做到了政府与农业经营的分开。这些改革未从根本上触动计划经济体制。这是1982 年机构改革出现” 反弹”现象的一个重要原因。1988 年的政府机构改革, 一个突出的贡献就是第一次明确提出了” 转变政府职能”这个关键性的命题。这标志着我国的政府机构改革, 开始突破只注重数量增减和单一组织结构调整的局限, 向政府职能的重新选择、重新定位的转变。这次改革是以强调政府职能转变为特征的,是在我国改革开放进入第10 个年头并取得显著成果的基础上进行的, 在认识和实践上都达到了以往历次改革不可能达到的水平。1988 年以后,尤其是1993 年以来, 政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱, 中心内容是按发展社会主义市场经济的要求, 实行” 政企分开”, 即政府职能与工商企业经营职能分工, 政府管理从微观转向宏观; 由直接指挥企业生产经营转向间接管理; 由政府只管部门所属企业转向全行业管理; 由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务; 由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化, 等等。在此基础上, 1998 年的政府机构改革不仅从总体上提出建立” 办事高效、运转协调、行为规范”的行为管理体制的总目标, 而且对政府职能转变的内涵作出了三项规定: 宏观调控、社会管理和公共服务。这与以往一般地提出政府职能转变, 在目标模式选择上取得了重要进展。这既是对政府职能的科学定位, 也是对传统行政思维的重大突破。当然, 政府转变职能问题仍伴随着经济体制改革、政府机构改革和政府行政体制改革而长期存在,中央多位领导同志多次在不同的场合都强调提出要进一步转变政府职能, 所有这些都是为了进一步推进政府机构改革和政府行政体制改革。

  

   七) 政府行政改革中的行政体制改革

  

行政体制、政府体制、行政管理体制等就其实质来讲都是一回事, 是指政府的责权结构及其运行方式。中国政府的行政体制改革不是一个孤立的事项, 它的启动、发展和有效推进离不开其他系统的支持、配合, 这是一种行政生态观。行政体制从属于政治体制, 与经济体制有着密切联系, 处于政治体制和经济体制的结合部与交汇点。我国改革开放以前的行政体制主要的积弊是权力高度集中。从20世纪70 年代末起, 我国行政改革全面展开, 主要是针对传统的权力过分集中的行政管理体制进行改革。做到有领导地大胆下放,(点击此处阅读下一页)


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