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乔耀章:关于“民政”问题的理论探微

更新时间:2019-07-12 19:30:01
作者: 乔耀章 (进入专栏)  

  


   伴随着我国改革开放所取得的巨大而又举世瞩目的成就,多年积淀的“旧民生问题”正在逐步有效地加以解决,与此同时,更为复杂、层次趋高、面广量大且呈现需求多元化的“新民生问题”正在日益凸显,由此,民政、民政职能等问题被提上议事日程,引起政界、学界及广大“民政人”的热切关注,因而解决新旧民生问题比较直观地成为民政部门工作系统的“第一要务”。这就比较客观地提出民政理论、民政实践及其民政政策的相互关系问题。

  

   然而,长期以来政界、学界及不少的民政人认为,民政“无理论”,即民政没有什么理论、学问可以探讨,民政工作也就等于情况加政策(民政工作=情况+政策);相比之下,民政部门、民政系统是不那么重要的部门和系统,从事民政工作的人其官职、地位也“卑微三分”、低人一等。其实,这些认识是非常片面的。它导致的直接后果之一,就是使民政、民政职能问题的理论研究长期处于滞后状态,对于相对先行的民政实践缺乏民政理论的总结、升华与前瞻性的民政理论指导。就我所知,目前相关研究文献中,比较早的成果有:孟昭华、王明寰著《中国民政史稿》;刘伟能、刘国林主编《民政理论与实务》;民政部人事教育司主编《民政理论与实务培训教材》;张良礼、刘爱莲著《民政运行体系探索与构建》;民政部办公厅、民政部政策研究中心的《民政政策理论研究优秀论文集》(2008年上、下);中国民政理论与实践编委会的《中国民政理论与实践》等。此外,还有相关的民政院校、民政学会,民政刊物如《中国民政》、《江苏民政》等等。这些相关研究及相关载体属于开拓性的,为我国民政理论研究和民政实际工作开展奠定了良好的基础。

  

   从现有的相关文献看,民政问题的研究主要存在两方面的不足。一方面,绝大多数民政问题的研究成果都是基于民政工作实际的描述和碎片化的经验总结。如《民政理论与实务》,在其《实务篇》就有10章内容构成,分别是民间组织管理、优抚与双拥、安置、救灾救济、最低生活保障、基层政权和社区建设、行政区划与地方管理、社会福利、社会事务管理、民政财务与统计等1”项工作。侧重于“应景”的政策、法规口号等的宣传层面。这方面固然需要或重要,因为没有民政实际工作、民政实践经验,便没有民政理论。但是所有这些并不能简单等同于民政理论的研究。另一方面,即使在民政理论的研究内容方面,还是存在一些欠缺或不足。如,还是《民政理论与实务》这本教材,在其《理论篇》中列出的4章内容,分别为民政概述、社会学、社会心理学、社会工作;再如《中国民政理论与实践》共列7章内容,分别为绪论、社会福利、民间组织管理、社会救助、民政行政法律与行政监督、民政信息工作、民政职业道德建设。这些研究成果给人的印象是民政似乎没有相对独立的研究对象、概念、术语系统和理论体系。在民政、民政职能问题的研究中,“民政职能”、“职能发展”、“民政部组织机构与职能发展史”、“优化民政职能”、“民政理论”、“民政实践”、“民政学”、“民政政策理论”、“民政理论与实践”、“民政理论与实务”等概念术语常被人们使用,但就是没有或少见“民政职能理论”、“民政职能发展”、“民政职能发展研究”等这样的术语或概念,更没有比较系统的理论研究成果。

  

   这里应当特别指出的是,其一,现有的这些成果似乎与政治学、行政学、公共管理等理论无涉;其二,现有的这些成果对民政理论、民政实践、民政政策的相对关系的界限未加以厘清。其实,这些问题是需要认真加以辨析的。民政理论与民政实践、民政政策是有联系和区别的。其中,民政理论关涉到多学科领域的相关理论,除了社会学理论外,还有哲学、法学、政治学、行政学、公共管理学、医学、生命科学等等的理论,尤其是关涉到政治学、行政学、公共管理学的相关理论。民政理论源于民政实践,又高于民政实践、指导民政实践,没有民政理论的民政实践是盲目的民政实践;民政实践是民政理论、民政政策的事实载体和依据,无论是民政理论还是民政实践,都不是目的本身,民政理论和民政政策的目的在于及时发现、研究、解决民政实践的问题,把整体社会推向前进,没有民政实践的民政理论是空洞的民政理论,同样,没有民政实践的民政政策也是空乏的民政政策;民政政策是介于民政理论和民政实践之间的“桥梁”和“纽带”,兼具民政理论和民政实践的“二重性”,往往民政实践要经过民政政策升华为民政理论,民政理论要通过民政政策能动地作用于民政实践,我们既不能将民政政策视为等同于民政理论(当然,民政理论与民政政策的关系问题需要展开较为深入的研究),也不能将民政政策等同于民政实践。相比之下,应当突出民政理论、民政政策对于民政实践的能动作用。

  

   由此可见,一方面,民政理论、民政政策不能脱离民政实践,另一方面,民政实践更不能脱离正确的民政政策和科学的民政理论,科学的民政理论,正确的民政政策,能够确保民政实践工作取得事半功倍的效益。正是从这个意义上说,科学的民政(尤其是政治学、行政学、公共管理学)理论、正确的民政政策应当先行而不是被动地从属、滞后于民。

  

民政与“人政”


   什么是民政或民政是什么,这是一个历久而又弥新的问题。“民政”概念的内涵极为广泛,在特定的历史阶段往往有特定的内容,在不同的历史时期有着不同的理解,以致很难对民政给出简明而又贴切的定义。有的研究者引用国家领导人的谈话以界定民政。如毛泽东曾指出,民政工作就是做人的工作;朱德曾经说过,民政部门是人民群众的组织部;陈毅则认为,民政工作上为中央分忧,下为群众解愁。这是从宏观意义说的。曾担任过民政部领导的同志,如崔乃夫认为,民政工作由三个“一部分”组成,即:政权建设的一部分、社会保障的一部分,行政管理的一部分;多吉才让认为,民政工作分为四个部分,即:一是社会行政管理方面的工作;二是基层民主政治建设方面的工作;三是为军队和国防建设服务方面的工作;四是维护和保障困难群体的基本生活权益方面的工作。这是从微观意义上说的。有学者认为,所谓民政,是指以基层社会为中心,以广大人民群众为对象,以基层社会保障和社会行政事务为主要内容,以稳定社会、稳定统治秩序、稳定政权为目的的一种社会行政管理。以上所列举对民政的界定或释义,基本上都侧重于民政的实践、实务或工作层面,而不是理论层面。其共同性的问题是把“民政”解释为只与人民群众的生活,与民政部门的工作,与民政部门工作的功能、作用,与社会基层、社会底层民众相联系,似乎“民政”与“非人民群众”的干部、官员,与政党、国家,与政府的非民政部门,与社会的“中层”、“上层”,没有关系与联系。很显然,关于民政的这方面的理解、介说与界定是值得进一步商榷的。

  

   “民政”一词是由“民”与“政”组成的。其中,“民”多与“君”、“臣”、“官”、“干部”相对应,有时与“人”、“人类”相联系。无论是在古代中国,还是在古代西方,“民”一般都有别于“庶民”、“黎民”、“百姓”、“民众”、人民、平民、公民、国民等,他(她)们是作为“人”的主体或绝大多数。而“政”,一般指家庭、团体、集体、政党、国家、议会、政府、司法、军队、社会、企业、学校等等的组织系统中的事务、事情、政策、政务或公务,亦即孙中山先生所说的,政即众人之事。从这个意义上说,“政”的特质在于“公”、“共”、“公共性”,与民具有“同质性”,而与“个人”、“私”相对应。此外,“政”还指从政者的德行,所谓“政者,正也,子帅以正,孰敢不正”。由“民”与“政”组成“民政”(公元1064年,司马光把“民”与“政”合二为一,出现了真正意义上的“民政”)一词,是一个特定的概念,专指的“民政”与民之政,民之事,民之政策、政务,与“君政”、“官政”、“吏政”相对应,泛指的“民政”与诸如“家政”、“党政”、“国政”、“议政”、“行政”(府政或政府)、“司政(施政)”、“军政”、“社政”、“企政”、“学政”(校政)、“城政”、“市政”、“乡政”、“邮政”、“路政”、“渔政”、“荒政”等等相区别。可见,“民政”只是种种“政务之林”中的一种类型。

  

   但是,不管哪一种“政”,公共性是其本质,各种“政”的核心问题都是围绕着“人”展开的,而各种“政”又是以“民政”为主轴的,正是从这个特定意义上说,政、民政亦即“人政”。民政本质上是“人政”。这种民政、人政,并不简单等同于“仁政”、“德政”或“善政”。“民政”所关涉的对象不仅仅是“民”,不仅仅是“人民”、“百姓”、“群众”,也不仅仅是“基层社会”的成员。“民政”的实际工作对象包括社会、国家生活中的任何一个人。(广义、狭义)政府系统中的任何一个部门(不仅仅是作为专职的民政部门)任何一个层级中的公务员,都是为着人而产生,而建立,而存在、发展和运作的。由于民政并不局限于狭义的“民”,不局限于政府的民政部门,也不局限于社会基层群众,国家或政府的一切理念和实际工作都应当围绕着人展开。人有生、老、病、死,民政及其工作要与所有人的生老病死打交道。民政为了一切人(但不是为了人的一切)。由此可见,“民政”可被定义为或解释为“人政”。

  

   我们之所以主张将“民政”在本质上界定为“人政”,主要的理论依据有三:一是毛泽东关于“民政”与“人”的关系的思想;二是我国的政府叫“人民政府”,以为人民服务为宗旨,以人为归宿点、落脚点。“人民政府”不仅仅是“民”的政府,首先是“人”的政府,是把“民”视为“人”的政府;三是党的十六届三中全会确立的“以人为本”的科学发展观。这里的以人为本,是从现实的、具体的人出发的,既以现实的人为本,又以最广大人民群众为本,也以“每个人”为本;将人的本体论意义和价值论意义进行统一,将人的个体和群体相统一,将“人民”和“每个人”相统一,将人的全面发展作为民政工作的出发点和落脚点。进而言之,以人为本的“人”表征在三个层面上:横向上的“全体人”(不是“部分人”或“多数人”);纵向上的“多代人”(不同于当代人);内核上的“多需人”(不是“单需人”)。

  

   既然“民政”在本质上可以释定为“人政”,那么,民政事务是随着人的产生而产生的,随着人的存在而存在,并随着人的发展变化而发展变化的。只要有人存在,就有人政或民政。可见,民政或人政是同人类社会与生俱来的,并同人类社会共始终,民政并不局限于国家、政府的历史范畴,当原来意义上的国家和政府消亡走出历史舞台的时候,民政依然存在,除非人类社会走向灭亡。正如马克思曾指出的:理论只要说服人,就能掌握群众,而理论只要彻底,就能说服人。所谓彻底,就是抓住事物的根本。但是,人的根本就是人本身。如果民政或民政学要想成为彻底的理论,就应当抓住“人”这个根本问题。民政理论的根本就是研究人政,研究人学。

  

   由此可见,民政问题可表现在四个层面上,即:作为社会层面的民政;作为国家层面的民政;作为政府层面的民政;作为政府职能部门即民政部门的民政。不同层面的民政问题都是围绕着不同层面的人展开的人政问题,它们遵循的是共同但有区别的履职原则,相互联系,各司其职。

  

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