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乔耀章:公共管理体系与公共道德体系初探

更新时间:2019-07-12 19:26:55
作者: 乔耀章 (进入专栏)  
这三方面的研究在本质上都与公共管理密切相关, 但又人为地将它们分置起来,各自强调其相对独立的内容方面。针对这种情形, 陈庆云教授和他课题组的同仁们, 采用大兵团组合的“阵地战”, 即在公共管理的大框架下,吸收治理论的精髓, 进行学理性的理论整合进而构建公共管理的新体系。他们认为, 从一般意义上讲, 公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系, 共同管理社会公共事务的活动。这种活动既不能简单等同于以政府为中心的政府管理, 也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为从政府、非政府公共组织与民众这三大主体间关系以及各主体所承担的角色、作用看, 可以把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式, 即政策管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式; 以社会为本位, 政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式, 即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达, 前三种模式为父子关系, 后两种模式则是兄弟关系。这样不但使公共管理的全貌得以昭然, 澄清了政府管理与公共管理的关系, 同时也打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂, 整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究, 理清了公共管理实践发展的脉络。[12]( P15- 18) 我基本认同陈庆云教授等同仁的分析与结论。但是, 就当下中国的现实来说,依然是以政府为本位的公共管理为主体、为主导, 以社会为本位的公共管理还是属于应然层面的有待于提倡和建构的未来情景。在从以政府为本位的公共管理向以社会为本位的公共管理过渡的历史进程中,政府管理为主体、为主导的历史使命还远未完成。

   如前所述,在行政和管理前面加上“公共”两字,变成“公共行政”和“公共管理”,显然是相对于“私人行政”、“私人管理”而言的。一方面,相对于私人行政、私人管理而言,国家行政、政府行政,国家管理、政府管理就是一种公共行政、公共管理,私人行政管理事务不属国家、政府行政管理范围,如果越出它的范围,就和它所具有的“公共性”相违背,侵“私”、犯“私”,国家或政府就会被送上被告席成为“被告人”另一方面,社会生活中,若干属于私人行政、私人管理组织的结合体,以及非政府公共组织,也有相应的公共事务,对这些公共事务的推行执掌及其管理也可称之为“公共行政”、“公共管理”。借鉴陈庆云教授的公共管理体系, 我将公共管理大体上分为三种类型: 第一种类型就是作为国家机构的政府的公共行政、公共管理; 第二种类型就是作为私人行政、私人管理的组织的结合体的“ 公共行政”、“公共管理”; 第三种类型就是非国家机构政府公共组织的“公共行政”、“公共管理”。这三种类型的公共行政、公共管理应当和谐共处于国家和社会的统一体中, 构成“总体”或“整体” 公共行政、公共管理。但是这三者不可相提并论, 更不能相混淆。其中, 第一种作为国家机构政府的公共行政、公共管理是关于整个国家、全社会的公共行政、公共管理,它最具权威性、广泛性和多样性。第二种类型的“公共行政”、“公共管理”实质上是放大了的“私人行政”和“私人管理”, 也即是“私”的公共性。第三种类型的“公共行政”、“公共管理”实质上是介于第一种类型和第二种类型之中的“公共行政”、“公共管理”, 具有“公私”二重性的公共性, 它除了为非政府公共组织的“公共行政”、“公共管理”外, 有时也为政府公共行政、公共管理, 也为“私人行政”、“私人管理”。当然必须指出的是, 第一种类型即作为国家机构政府的公共行政、公共管理也仍然具有二重属性, 即体现阶级性、政治性的公共行政、公共管理和体现社会性、科学性的公共行政、公共管理。这是因为作为国家代表的政府公共行政管理的公共性只是自居于阶级和社会之上, 但不可能是纯粹超阶级性的公共性。因此, 正是从这个意义上说, 我国政府公共行政、公共管理同西方国家政府的公共行政、公共管理是不能同日而语、相提并论的, 在公共性的内容和形式上有质的区别。我国目前和今后一个相当长的历史时期内,甚至可以说在整个社会主义初级阶段, 首先和主要的还是第一种类型即政府公共行政、政府公共管理占取主导面。严格说来, 当今各国公共行政、公共管理发展趋势中的多元主体之间毕竟不能等量、等质齐观, 公共行政、公共管理绝不是“无政府主义”的“共同行政”、“共同管理”。其中, 政府的公共行政、公共管理仍将是公共行政、公共管理中的主导性的角色, 发挥着公共行政、公共管理中其他参与主体不可替代的作用,正是它决定着公共道德的性质与水准。

   二、公共道德及其体系

   一般说来, 道德可分为政治道德、社会道德、职业道德、家庭道德及个人道德等不同的领域或层次。通常人们将社会道德称为“社会公德”或“社会公共道德”或“公民道德”简称“公德”。但是社会公共道德或公民道德、公德,不同于本文所探讨的公共道德, 因为本文的公共道德是同公共管理相联系的。有什么样的公共管理就有什么样的公共道德, 同样, 公共管理的体系、类型也决定着公共道德的体系和类型。其中, 政府公共行政、公共管理必然有相应的公共道德。政府公共道德是职业道德或行业道德的一种特殊类型。其特殊性主要在于政府公共行政、公共管理所履行的职能包括直接体现国家意志的阶级统治和社会管理两方面的内容。这种集既体现出阶级统治职能的道德又体现出社会管理职能的道德于一体的“整合道德”, 我特指为政府公共行政管理的“公共道德”或道德的公共性。它是一种行政道德、政府道德、官德, 它在公共道德体系中起着率先垂范的作用, 无论是积极的正面作用还是消极的负面作用, 都是重大的。

   张康之教授在其《公共管理导论》一书中指出, 公共管理是建立在经济学基础、管理学基础和伦理(即道德) 基础之上的。公共管理活动是一种特殊的职业活动, 公共管理的目的是为了公共利益的实现。在一切社会职业活动中, 公共管理是最直接服务于公共利益实现的目的的, 所以, 公共管理主体的道德素养也是一切职业活动中最具现实意义的因素, 无论直接对于公共利益的实现, 还是对社会生活的示范性影响, 都能够发挥极其重要的作用。公共管理作为一种新型的社会治理模式是德治与法治的统一。在公共管理活动中, 致力于建立德治与法治统一、协调的公共管理运行机制,是制度安排的终极目标。在公共管理体系中存在着权力关系、法律关系和伦理关系, 这三重关系的动态协调是公共管理有序、高效和公共物品充分供给的前提。正是公共管理体系中的伦理关系, 决定了公共管理者必须把对道德责任和义务的承担作为开展公共管理活动的基础。[7]( P144) 他在《公共管理伦理学》一书中又指出, 公共管理关系和行为规范有三条途径: 一是科学的规范, 二是法治的规范, 三是伦理的规范。通过揭示公共管理中的伦理关系, 实现公共管理制度的伦理化, 同时唤醒公共管理者的伦理精神, 使他们怀着道德信念投入到公共管理活动中来。公共管理的伦理规范是建立在对公共管理的科学规律认识基础上的,公共管理体系是包含着德治、法治和权治的完整的社会治理体系。对于公共管理而言, 伦理规范与科学管理和依法管理是互为前提的, 在具体的公共管理过程中, 三者相互渗透, 完整地体现在公共管理的制度和行为体系中, 对任何一方面的忽视, 都是错误的,也必将导致公共管理的畸形化。[13](P3)在该书出版之前他还在《寻找公共行政的伦理视角》一书中考察了西方国家行政管理的发展过程, 认为人类已经发明了两种行政管理模式: 近代以前的“统治行政”, 近代以来的“管理行政”, 现在迎来的是一种全新的“服务行政”, 这种服务行政要求政府通过自身的道德化去主动实现社会公共秩序的供给, 在政府道德化的过程中构建一种新型的体现伦理精神的社会秩序,将公共行政真正置于道德基础之上, 构建一个道德化的公共领域,以获得道德化的公共生活。[14](P4-6  152)

   以上对公共道德作了初步的界定。根据本文对公共管理概念及其体系的阐释, 如果认同陈庆云教授构建的公共管理体系, 那么, 公共道德体系就由政府道德、非政府公共组织道德和公民道德这三部分构成。有必要指出的是, “公共管理”并不等同于“公共管理体系”, 我在上文将公共管理大体上分为三种类型, 同陈庆云教授的公共管理体系并没有本质的区别, 只是部分内容在表达方式上略有不同。我将公民参与主体的道德这部分内容划归为第二种管理类型的道德, 即作为与私人行政、私人管理结合体的“公共道德”。因此, 从公共管理类型角度看, 所谓公共道德体系, 主要由两个方面构成: 其一, 就是相应由作为国家机构的政府公共行政管理道德和作为私人行政管理的组织的结合体的“公共行政管理” 道德, 以及作为非国家机构政府公共组织的“公共行政管理”道德这三部分有机构成“宏观的公共道德体系”或“宏观公共道德生态”, 这说明公共道德的承担者因公共行政、公共管理的主体的多元化而多元化, 就如同政府不再是公共行政、共管理的唯一主体一样, 政府也不再是公共道德的唯一载体, 通过政府讲公共道德,私人、企业组织讲公共道德, 非政府公共组织讲公共道德, 三者互动构筑公共道德生态。但在这层“公共道德”体系中政府公共道德仍然并且还将继续是公共道德的主导性载体或承担者, 起着率先垂范的作用。其二, 就是专指政府公共行政管理所承载的公共道德体系, 这个层次的公共道德主要由四个方面的内容组成: 这就是由公共道德化的政府理念、政府制度、政府体制, 公共道德化的政府组织机构, 公共道德化的政府公共政策、决策, 公共道德化的政府公共行政管理人员构成“微观的公共道德体系”或“微观公共道德生态”。所谓以德治国、以德行政, 主要是指以德治人, 尤其是指以政府公共道德治政府公共行政人员。只有有效依法治官吏, 才能更有效地依法管吏治。 但是, 相对于公共管理人员(包括领导职务公务员和非领导职务公务员) 的公共道德来说, 公共道德化了的政府理念、制度、体制、组织机构、政策、决策更带有根本性。只有通过全面道德化的政府理念建设、制度建设、体制建设、组织机构建设和政策、决策建设, 才能使政府公共管理人员真正置于现实的牢固的公共道德基础之上, 为公民谋福利, 为公民谋权利。

   总之, 无论是公共管理, 还是公共道德, 都是具体的和历史的。我们一切立论的基础都应当从我国社会主义初级阶段的具体国情出发, 既要防范公共行政管理中的“私化”倾向, 又要防范公共行政管理伦理道德构建中的道德理想主义倾向。一旦公共管理偏离其公共性所规范的公共利益最大化诉求, 人们就很难凭借超验的道德理想出现实公共管理所面临的公共道德困境。

  


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