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王曙光:易地扶贫搬迁与反贫困:广西模式研究

更新时间:2019-07-11 13:19:00
作者: 王曙光 (进入专栏)  
在综合性的扶贫政策支撑下,在基础设施和社会公共服务体系的充分保障下,才能使得易地扶贫搬迁获得预期效果,否则搬迁的效果会大打折扣。以下因素会加大易地扶贫搬迁的风险:

  

   第一,融入障碍:对于边远深山区和边疆少数民族地区的贫困人群来说,要在搬迁之后有效融入新的文化形态是一件异常艰难的事。这些贫困人群有着自己的历史传统、民族习俗、固有的信仰和观念、以及日常生活与节庆的特有行为习惯。他们在原有的生活传统中享受这安宁、和谐与缓慢的生活节奏,长期形成的文化习俗,比如服饰、舞蹈、饮食、节庆、祭祀、语言、歌谣、婚丧等,给这些民族的居民带来心理上的慰藉和幸福感,他们与这些文化传统共生,并从这些文化传统中找到生活的乐趣与希望。但是,在搬迁到一个所谓“现代化”的经济文化较为发达的地区之后,他们原有的文化符号和文化行为很难在新的迁入地复制,那些他们习以为常的生活方式,在新的迁入地突然变得与当地文化格格不入,事实上,几乎所有的从贫困民族地区搬迁出来的居民都会深刻感受到这种文化融入障碍带来的长期的痛苦与纠结。他们固有的一切传统——服饰、舞蹈、饮食、节庆、祭祀、语言、歌谣、婚丧——都被新的生活方式迅速淘汰,而他们又很难在新的生活方式中找到原来享受到的慰藉、安宁与幸福感。当我在广西巴马瑶族自治县考察时,就听到当地人跟我讲高山瑶族搬迁的故事:政府为这些居住在深山里的生活设施极为简陋的高山瑶族建造了新的住宅,但是这些高山瑶族同胞因为难以适应山下的新的生活方式,在搬迁之后不久纷纷拆了新屋,回到他们在山上的住处。看起来,这种行为不可思议,是非理性的,实际上这些高山瑶族同胞对于生活方式的选择极具理性:由于适应新的生活方式的成本很高,他们还是理性地选择回到他们熟悉的生活方式。因此,如果不很好地解决这些贫困人群的融入障碍问题,易地扶贫搬迁就难以达到应有的效果。

  

   第二,共同体割裂效应:更为核心的问题是,被搬迁的贫困群体在进入新的迁入地之后,他们原有的生活共同体被割裂和打破了,他们在原来的共同体中所享受到的“熟人社会”中的相互关照、守望相助的生活方式在一定意义上也不存在了。旧有的共同体被割裂后给这些贫困群体带来的孤独无依和被抛弃的感觉是非常强烈的,这种心理上的不适超过普通人的想象。有些搬迁户在搬迁后,长期封闭在自己的单元房里看电视,不跟其他人进行沟通。这些贫困人群必须适应经济发达地区新的生活共同体,适应新的共同体中的交往方式和合作方式,这是一件非常艰难的工作。易地扶贫搬迁的最重要工作之一,就是为这些被搬迁的贫困群体迅速找到并融进新的共同体,熟悉并认同新的共同体(如居委会、党支部、合作社)的运作方式。从某种意义上来说,“重建社区”是比搬迁更艰难的事。

  

   第三,生活成本约束:易地扶贫搬迁还会导致被搬迁者在迁入地面临着生活成本急剧上升的困境。在原来的传统生活方式和生存环境中,这些贫困人群的生活成本相对很低,他们在衣食住行中的花费较少。他们往往有自己的菜地或小片耕地,或许还养着一些家禽家畜,他们在深山中获取免费食物的概率很高,他们的饮水和洗漱是免费的,他们日常的生活几乎是零成本的。可是进入城市、进入新的社区、住上楼房之后,他们的生活成本陡增:买菜、买食物、饮水等都要花费他们的收入,甚至如厕(要消耗水)这种原本几乎只有正面效应的日常行为(粪便可以积肥)也会不可避免地给他们带来额外的现金支出。生活成本约束是很现实的,在没有稳定的收入的前提下,这些生活成本的增加会严重降低迁入者留在迁入地的意愿,降低他们对政府易地扶贫搬迁政策效果的认同度。

  

   第四,就业困境:要使迁入者获得稳定的收入来源,就必须使他们在新的社区获得就业机会。但是边远深山区和边疆少数民族地区的贫困人群在知识储备、生产技能、语言沟通能力等方面存在着较大的问题,这些问题极大地降低了他们找到就业机会的可能性。因此,对于推行易地扶贫搬迁的地方政府而言,不光要给迁入者提供舒适的住房,而且更重要的是为他们提供稳定的就业。为此,地方政府就要下大气力对迁入者进行知识和技能方面的培训,提高其人力资本,相关企业在技能培训中也应该发挥积极的作用。

  

   第五,公共服务瓶颈:要使迁入者能够“稳得住”,除了稳定的就业之外,还需要政府大量的财政投入,以建立完善的教育、医疗、基础设施、社会保障等公共服务网络。地方政府在公共服务网络建设中的投入能力不足,会极大地影响迁入者心理的稳定性,增加他们的生活成本。

  

三、广西深度贫困的分布结构与易地扶贫搬迁机制及模式


   (一)广西深度贫困的分布结构与特点

  

   滇桂黔地区是我国深度贫困人群比较集中的地区,这几个地区由于自然生态的脆弱和地理环境的封闭等原因,严重限制了贫困人群的发展机会。当地贫困人群的公共服务覆盖程度较低,交通条件普遍较差,信息封闭,智识不开,医疗和教育水平普遍较低,有些地区的居民生活水平和生活方式还处于比较落后原始的发展阶段。从滇桂黔的自然生态环境来说,很多地区属于喀斯特地形,一些地区的石漠化状况比较严重,土壤的质量较差,土地的产出效率很低,而且这些地区的自然环境承载的压力很大,生态极其脆弱,自然灾害频发,对自然生态本身和当地人民的生活生产造成极大的困难。从气候条件来看,滇桂黔深度贫困区的区域性、季节性缺水问题普遍存在,当地人民的日常生活生产受到极大的制约。广西处于深度贫困状态的河池市、百色市,贫困县较多,属于全国是四个集中连片特困区之一的滇桂黔石漠化地区的一部分,山多地少,土地贫瘠,环境封闭,远离政治经济核心地带,当地人民的生产生活环境极为恶劣,人和自然的矛盾难以得到根本解决。

  

   截至2017年底,广西仍有246万贫困人口,总数在全国排第四位;有43个贫困县,3001个贫困村,其中有20个深度贫困县,30个深度贫困乡镇和1490个深度贫困村;在2017年建档立卡贫困人口中,因病因残致贫贫困户有19.2万户,占比达27.4%,缺劳动力的贫困户有9万户,占比达12.9%,65岁以上老人有33.7万人,占比达12.6%。[5]从以上数据来看,广西的扶贫攻坚战略任务极重,涉及的贫困人口较多,贫困区域较大。从这些深度贫困地区的生态环境和地理环境因素来看,又基本属于生态脆弱区和生态环境恶劣区域,生态环境和地理环境因素是造成当地贫困发生率高的主要深层因素。因此,要实现人和自然的和谐,同时要彻底改变当地人民的贫困现状,就要因地制宜采取适当的手段,实践证明,对于滇桂黔这些生态环境极为恶劣脆弱的地区来说,易地扶贫搬迁是最有效的手段之一。“十三五”时期,广西计划完成易地扶贫搬迁110万人,其中建档立卡贫困人口100万人,同步搬迁的其他农村人口10万人,涉及13个市79个县(市、区),广西由此成为全国易地扶贫搬迁人口超过100万人的5个省份之一。这么大规模的人口迁移是一件极为困难的工作,涉及到对贫困人群搬迁的财政补贴、迁出地的生态恢复和土地整治、搬迁人群的医疗教育安排和就业保障、迁入地的基础设施建设、搬迁人群在迁入地的生活文化融入等一系列非常复杂且挑战性很强的问题,既要让贫困人群能够自愿地低成本地“搬出来”,又要让这些贫困人口在新的环境中获得新生活的希望,不仅能够“稳得住”,而且能够在迁入地“活得好”,脱贫致富,享受美好的生活。这是一项难度极高的系统工程,需要多管齐下,又需要极为强有力的动员、统筹、组织、协调和监督考核机制。

  

   (二)广西易地扶贫搬迁的“顶层设计-动员激励-统筹协调-监督考核”四位一体机制

  

第一,顶层设计:建立系统、科学、实事求是、循序渐进的项目规划,进行合理的、高屋建瓴而又切合实际、具有可操作性的顶层设计,使整个易地扶贫搬迁工作有章可循,思路清晰,便于实际工作者进行操作。顶层设计是一个“自下而上-自上而下”的过程。所谓“自下而上”,就是要在进行项目规划和顶层设计之前进行详尽的基层调研和周密的研讨论证,召集迁出地村民、村委会干部、乡镇政府干部、省市县政府负责搬迁规划的相关干部(包括农委、民政、财政、金融、社会保障、医疗、教育)、基础设施建设相关方面负责人、迁入地的相关村干部和政府人员等进行前期的方案讨论,充分倾听相关利益方的诉求,充分考虑不同政府部门的工作难度和工作顺序,并按照具体操作时间节点进行易地扶贫搬迁的工作安排。这个“自下而上”的过程,是集中民意的过程,是融汇不同政府部门的意见和观点的过程,是各种矛盾的摩擦、碰撞、博弈、融合的过程。所谓“自上而下”,是在前一个阶段的调研、倾听、沟通的基础上,集中与搬迁直接相关的研究部门和实践部门进行方案的正式制定过程,这个顶层设计的要求是必须极为清晰且具有可操作性,而不是建立在模棱两可的基础上;同时要保障各个政府部门分头制定的政策要相互协调,不能互相矛盾打架,以便于在实施层面政府部门之间的工作衔接。在广西进行易地扶贫搬迁的项目规划的过程中,从自治区层面进行系统的理论学习,凝聚共识,通过专题学习、中心组学习、集中轮训、支部研讨、举办宣讲报告会等形式,进行分层次、全覆盖学习培训,从而为易地扶贫搬迁工作进行了成分的理论准备和组织保障。自治区相关领导高度重视易地扶贫搬迁工作,多次带队深入基层和深度贫困地区进行调研,对基层情况、搬迁难点和痛点进行充分的掌握和分析;2018年5月上旬,广西壮族自治区政府负责搬迁工作的部门组织四个调研组开展“解剖麻雀”式调研,深入柳州等四个市和三江等四个县(区)开展旧房拆除、住房建设面积、资金使用管理等有关工作的专项调研;自治区党委组织部、民政厅、农业厅(现农业农村厅)、人力资源社会保障厅、移民工作管理局(现自治区水库和扶贫易地安置中心)等移民搬迁专责小组进行了大量的深入调研。这些调研,为“自下而上”的民意搜集提供了基础,为合乎实际的政策制定提供了基础。在前期调研和汇集民意的基础上,相关部门先后研究制定了《关于印发脱贫攻坚大数据平台建设等实施方案的通知》(2016)、《关于印发广西易地扶贫搬迁“十三五”规划的通知》(2016)、《关于印发<广西易地扶贫搬迁工作整改方案>的通知》(2017)、《关于明确全区易地扶贫搬迁资金有关问题的通知》(2017)、《关于印发广西易地扶贫搬迁工程2018年实施计划》(2018)、《关于加强易地扶贫搬迁安置点基层组织建设的指导意见》(2018)、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全区易地扶贫搬迁就业扶持工作实施方案的通知》(2018)、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加强易地扶贫搬迁户在迁出地耕地林地管理利用工作的指导意见》(2018)、《关于加强易地扶贫搬迁后续产业发展和就业创业工作的指导意见》(2018)、《易地扶贫搬迁对象迁出后原址土地资源管理指导意见》(2018)、《易地扶贫搬迁后续扶持资金的安排意见》(2018)等集结各方面智慧、凝聚各政府部门力量的政策制度措施,为整个易地扶贫搬迁工作提供了坚实的基础和高屋建瓴而又切合实际的顶层设计。这些政策框架涉及扶贫数据平台建设、搬迁目标和扶贫目标、搬迁规模和安置方式、资金测算和资金筹措方案、住房和基础设施建设、公共服务设施、土地整治、产业发展和就业创业、迁出区生态恢复、社会保障以及搬迁后续管理工作进行了周密的安排,(点击此处阅读下一页)


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