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樊崇义:我国法律援助立法重点和难点问题研究

更新时间:2019-07-03 22:56:16
作者: 樊崇义  

   由于未能预先规划好我国法律援助的组织管理体制,因而,随着法律援助工作量的增加,组织管理体制的深层次问题在实施过程中不断暴露,已经成为阻碍我国法律援助制度进一步发展和完善的制度“瓶颈”,《法律援助法》应当通盘予以解决。

   (一)现行组织监管体制与业务实施机构的混同缺陷

   法律援助的组织管理体制与业务实施机构是对国家责任与政府责任的具体反映与首要体现,也是决定法律援助工作是否能够顺利开展的关键前提。

   从法理上看,对法律援助进行监督管理应当是司法行政机关的法定职责,但长期处于空缺状态,司法部法律援助中心因成立较早而担负该责任,只是现在看来这种历史形成的做法越来越显得不合时宜。为了加强法律援助监管工作,司法部党组研究成立法律援助工作司并上报国务院,国务院批准司法部“三定方案”,同意司法部成立法律援助工作司,增加编制、人员并明确职责;各省(区、市)司法厅(局)普遍建立法律援助管理机构,充实管理力量,明确监管职责,法律援助工作管理体制基本建立。

   另行成立的法律援助工作司被赋予了监管职责,但法律援助中心的历史问题被搁置,必然与司法部法律援助中心及地方法律援助中心,共同负责法律援助管理工作,由此形成了“二元制”机构设置格局。这一新的变化加剧了法律援助管理职能与业务实施机构服务职能之间的配置混乱问题。

   目前,这套“二元制”的法律援助体制,明显混淆了组织监管部门与业务实施提供机构之间的差异,在实践中不断暴露其运行不顺的问题,主要表现为政事不分、管办不分、职责不清。

   具体地说:

   (1)政事不分。法律援助监督部门是行政机关,但法律援助机构却同时可能是行政机构和事业单位,几乎各占半壁江山。《法律援助条例》只规定法律援助机构的设置、职责,却没有明确规定性质。法律援助机构在作为事业单位的同时,实际上承担行政职责。

   (2)管办不分。各地法律援助机构除担负法律援助的管理工作之外,还直接提供法律援助的服务。特别是地(市)、县(区)两级法律援助机构基本都承担法律援助服务职能。—些地方法律服务资源短缺,允许法律援助机构的工作人员办理法律援助案件,既不符合法律援助的专业化建设与质量要求,也加剧了内部管理的混乱。

   (3)职责不清。《法律援助条例》对法律援助工作职责的内容和配置规定不清晰,对国家与政府、司法行政部门、法律援助机构、律师协会等的主要职责与法律责任等规定不尽充分。

   进一步讲,“政事不分、管办不分、职责不清”主要是指法律援助组织管理监督行政部门与法律援助业务实施机构在职能定位、机构属性、分工配合等方面相互交错和紊乱,并出现了以下尖锐的问题:

   (1)法律援助组织管理监督行政部门与法律援助业务实施机构的功能定位相互交错。在设立法律援助中心这一业务实施机构之初,司法部赋予其同时肩负管理法律援助工作以及直接办理法律援助案件的双重职能,即法律援助机构最初具备管理机构及服务机构的双重职能定位。但实践中出现了两种相反的现象:有些地方由于法律援助机构人员有限,无法兼顾双重职能;有些地方法律援助机构以办案为主要职责,服务职能异化,管理职能虚置。

   (2)法律援助业务实施机构性质的定位混乱。在实践中,法律援助机构的性质主要有三类:行政机构、参照公务员管理的全额拨款事业单位、非参照公务员管理的全额拨款事业单位,此外还有个别机构仍处于非编制状态。这使法律援助机构在实施提供法律援助服务时,始终处于非常别扭的混乱状态。

   (3)司法行政监管机关与法律援助业务机构之间的职能配置相互“争执”与“对立”不断。《法律援助条例》仅原则性地规定了法律援助的组织管理体制,但对法律援助中心这一业务实施机构的规定不明确,未能清晰、具体和全面地对法律援助的司法行政机关与法律援助实施机构之间的职责划清界限。在实践中,法律援助管理部门与服务实施机构多头涌现,机构设置混乱,严重制约了法律援助工作的开展。

   (二)组织监管体制与业务实施机构的分离与改良

   在新形势下,迫切需要建立健全法律援助组织管理体制与业务实施机构之间的关系。对此,首先要解决一个前提问题,即机构设置与职能配置的理性关系。纵观各国法律援助的组织监管工作,主要围绕服务管理、行政监督、政策制定三项职能展开。

   同时,服务机构在实施法律援助中,主要承担业务实施、办理等功能,积极发挥法律援助专门机构的优势,发挥行业引导作用,实现案件办理的最佳效果,还通过提出立法、司法建议等方式推动法律政策改革。

   我国法律援助管理体制建立初期,法律援助服务与实施机构主要负责开展法律援助工作。随着法律援助事业的发展,新的法律援助监督管理机构涌现,与原有的法律援助服务机构并列承担法律援助管理工作,形成“二元制”格局,并开始暴露以下问题:机构设置缺乏法律依据,导致地方设置多元化;功能“叠床架屋”,浪费法律援助资源;监管与实施的职责划分不明,管理效率低。因此,我国法律援助体制的最大问题是没有严格区分组织监管与服务实施的本质区别。

   从概念与逻辑看,法律援助的组织监管体制涉及法律援助工作的行政指导、监督的问题;将法律援助监管工作视为一项行政职能,符合国内外的一贯做法。而且,法律援助是国家责任与政府责任,要求国家和政府通过行使行政职权予以落实,政府应当采取措施积极推动法律援助工作。

   同时,法律援助服务机构负责实施法律援助,受理、审批等行为是具体行政行为,属于广义上的行政给付,给付标的是法律服务而非物质(金钱)。因此,法律援助服务机构也应当是行政机关而非事业单位。实际上,法律援助机构的行政机构化,符合我国的现实情况,秉承了职能决定机构、政事分开、合理划分行政机构与事业单位的行政机构设置传统。法律援助服务机构作为事业单位,有时无法解决传统公共管理模式的固有弊端。

   目前,我国法律援助监管体制与业务实施机构的机构改革与设置,理论上有以下不同的调整方案:

   (1)全国统一的法律援助组织机构体系。从理想的状态看,为了能够“对症下药”,应当统一设置法律援助组织。可以设立全国统一的单一法律援助机构,取消法律援助管理机构和法律援助机构的区分;也可以考虑在省市两级行政区划内设立行政性质的法律援助管理机构,负责本行政区内法律援助工作的管理、审批、考核工作;在区县两级行政区划内设立参照公务员管理的事业单位性质的法律援助机构,负责法律援助案件的代理工作。但无论哪种机构设置模式,都应当将法律援助机构中所有的正式工作人员纳入编制。

   (2)双重职能与“二元制”的优化。从现实需要看,我国法律援助机构仍应当维持双重职能的定位,理由在于:我国律师资源的地域分布极不平衡;刑事案件全覆盖需要;法律援助律师队伍具有一定规模,法律援助机构的双重定位确实起到了一定的成效。但是,我国法律援助机构内部并不区分管理人员与服务人员,统称法律援助机构工作人员,更未对服务人员的工作机制单独设立专职律师或公设辩护人制度。

   在法律援助机构中,严格区分从事管理工作的人员与从事服务工作的人员,并使服务人员专职化是国际通行做法。在双重职能下,应做到服务人员的专职化,区分专门办理案件的服务人员和负责行政事务的管理人员,明晰权责。

   应当区分管理岗位与服务岗位,管理人员应当尽职履行管理职责,不应利用优势参与办案、赚取办案补贴;服务人员应当专注于办理案件,不应参与管理工作;而且,各自的人员配置、薪资报酬、专业分工、职责任务、培训机制等应有差异。

   (3)—元制。“二元制”有诸多弊端,应向一元制回归。按照广义的法律援助机构概念,应撤销法律援助管理机构,仅保留法律援助机构,扩大法律援助机构的职权,合理解决与司法行政机关的职权配置。在实践层面,应当在国家及省级保留法律援助工作司(处),取消国家及省级法律援助中心,强化服务监督、具体政策制定职能;同时,在市级及区县级保留法律援助中心(处),强化其服务管理、监督职能。重新设置后的法律援助工作司及法律援助中心,统称为法律援助机构。

   在一元制中,司法行政机关与法律援助机构之间的管理职能分配问题是关键,应当吸收政策规划职能和实施职能相分离原则的合理精神,由司法行政机关行使政策制定职能,法律援助机构全面行使服务管理、服务监督职能;同时,扩大法律援助机构在具体法律援助管理工作中的灵活性,通过授权或法律法规明确规定的形式,赋予法律援助机构在不违反法律法规的前提下,对特定范围内的事项行使政策制定职能。这符合我国行政管理体制改革的趋势和司法部历来开展法律援助工作的精神,是更高效、顺畅的法律援助管理体制。

   这些观点有其合理性,但更关键的问题是,既要与我国国务院机构改革方案保持高度的一致,也要结合我国国情与法律援助的实践,整合各方资源和统合各种因素作出选择。

   (三)法律援助中心的去留

   1995年,广州市率先成立全国第一个由政府批准设立的法律援助中心。1996年,四川省组建成立全国首家省级法律援助机构一四川省法律援助中心。同时,1996年3月,司法部成立国家法律援助中心筹备组。1996年12月,中央机构编制委员会办公室批复同意成立全额拨款的司法部法律援助中心,标志着我国首家专门负责法律援助工作的国家级机构正式成立。与此同时,司法部正式委托授权司法部法律援助中心,代表司法部负责监督管理全国的法律援助工作。

   但是,从机构设置情况来看,区、县一级机构设置欠规范,与《法律援助条例》的要求有一定的差距。而且,机构未单独列编、人员内部调剂、机构与其他科室合署办公等现象较为普遍。这种机构设置引发事务繁多、精力分散、疲于应付、工作难以落到实处等弊端。

   法律援助中心身兼多项功能的格局,其实是组织机构扭曲后的产物,随着司法部设立法律援助工作司之后,法律援助中心的生态迎来新的变动。对此,有观点认为,应完善中央和地方(省、地、县)所组成的四级法律援助机构,赋予部、省、地法律援助中心监督管理职能。

   县级法律援助的管理工作,既由县(市)司法行政部门负责,也由更高级别司法行政机关法律援助机构负责。部、省、地三级法律援助机构应尽快完成职能转变,不再承担具体的办案工作,集中力量加强法律援助的监督管理。

   从长远来看,部、省、地区级的法律援助中心应当转变为各级司法行政部门的一个内设部门,使行政管理职能回归到司法行政管理机关。法律援助是政府的责任,法律援助中心作为单独设立的部门,应由目前的事业单位改为行政机构;其名称亦应带有明显的政府部门标志,如可以效仿香港的“法律援助署”,分别命名为国家法律援助署、某省法律援助署、某县法律援助署,以减少“中心”等称呼所可能引起的对法律援助属性的误解。

   应该说,这种改革思路具有综合性,既兼顾了我国目前的“二元制”现状,也对该体制的一些弊端和不足进行了有针对性的调试,更纠正了法律援助中心脱离服务实施职能而承担监管智能的“扭曲”状态。但需要注意的是,按照党的十九届三中全会的精神,2018年3月《深化党和国家机构改革方案》是讨论法律援助体制改革的重要前提,如果脱离了国家机构改革的大背景,所提出的方案可能难以付诸实施。

   (四)立法建言

关于我国法律援助组织管理体制的完善及其立法问题,首先应当立足我国现实国情,尊重我国的政治体制、司法体制以及经济社会发展需要;也要适当参考和借鉴国际社会的一些通行做法,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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