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王锴:论行政收费的理由和标准

更新时间:2019-06-21 00:04:50
作者: 王锴  
政府性基金往往是专款专用,而税是统收统支,后者的使用范围比前者要广泛。

   (三)行政收费与罚款

   在我国,争议最大的行政收费恐怕是社会抚养费。一些学者认为,社会抚养费既然是针对违反计划生育义务行为的,就不应该是行政收费,而是一种罚款。12但是问题在于,将生孩子视为违法,这是不符合宪法所规定的人格尊严的价值的。就像德国联邦宪法法院在“孩童为损害”判决中所指出的,由于医生的结扎手术失败而导致原告怀孕生子,即使孩子的出生是非原告所愿的,原告也不能因为孩子的抚养费用向医生请求财产损害赔偿。因为“所有的国家权力均有义务重视每个人为自己的主体性而存在,所以禁止将小孩子的养育义务理解成损害。若非如此,孩童将会被贬抑为法律上请求权的客体,最后孩童沦为一项纯损害项目、纳入经济负担为形象的损害计算中”。13当然,将社会抚养费视为给社会造成了负担从而需要对公共资源进行的补偿的观点也是有问题的,因为将孩子视为负担同样有损他的人格尊严。所以,笔者比较赞成王贵松教授的观点,即社会抚养费更多是一种经济诱导性的收费,14即通过经济手段来引导人们计划生育。这与西方一些国家通过征收拥堵费来减少道路拥堵的性质一样。

   行政收费与罚款的区别除了是否针对违法行为外,还在于收费和收取罚款的目的不一样。收费是为了填补行政机关的额外成本,具有恢复原状的功能;而罚款的目的是制裁,无论当事人是否恢复原状,都要剥夺其部分合法财产来进行惩罚。因此,罚款与行政收费是可以并存的。比如《土地管理法》第75条规定,违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。此处的土地复垦费之所以是行政收费而非罚款,就在于其目的仅为填补行政机关因为当事人的违法行为所支出的额外成本(恢复原状的费用)。

   (四)行政收费与代履行费

   代履行费是我国立法中比较常见的行政机关收费项目,但是2017年财政部发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》中却没有提及该项费用。关于代履行费,《行政强制法》第50条规定征收的前提是“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。”同时,第51条第2款规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。虽然代履行分为行政机关代履行和第三人代履行,但费用都由义务人交给行政机关,因为第三人与义务人之间没有直接的法律关系,“第三人不能要求义务人支付代履行费,而只能根据他与行政机关之间的私法合同要求行政机关支付”。15那么,行政机关收取代履行费是否属于行政收费呢?笔者认为应当属于。首先,代履行费不是罚款。代履行费的目的是为了履行原来的义务,而罚款是在原来的义务之上施加新的义务。其次,代履行不同于行政机关的直接强制执行,行政机关直接强制执行是行政机关的工作职责,不需要收取费用。而代履行是行政机关替当事人履行义务,并非行政机关的“份内事”,并且因为当事人的过错(自己不履行义务)使得行政机关支出了额外的成本,该成本自然应由当事人承担。现在的问题在于,如何解释我国《道路交通安全法》第93条第2款?该款规定,机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用,并应当及时告知当事人停放地点。这里交管部门拖车为什么不能收费?机动车驾驶人显然没有尽到合规停车的义务,此时本应由其自己履行挪车的义务,但是他没有或者拒绝履行,此时,交管部门代替其挪车,这显然属于代履行的范畴。16笔者估计立法者之所以规定不收费是将此处交管部门的挪车行为理解为行政机关的直接强制执行。但是,(1)行政机关直接强制执行中的执行行为必须不同于履行原来义务的行为。就像美浓部达吉所指出的,“命令打捞成为航海障碍的沉船,当该命令不被履行时,行政机关代为打捞,称为代执行;而用爆炸物粉碎之,则是直接强制。”17而此处的交管部门挪车与机动车驾驶人自己挪车的行为性质是相同的。(2)直接强制执行一般都是在无法代履行的时候才被采用,18因为直接强制执行所采取的措施往往比代履行要激烈,根据比例原则,在同等效果下,对公民权利损害小的措施要优先采用。如果交管部门挪车是直接强制执行,那么比其更轻微的代履行在哪里?综上所述,笔者对《道路交通安全法》第93条第2款所规定的“不得收取费用”持怀疑态度。19

   (五)行政收费与税

   所谓的“乱收费”包括收费的设定乱和收费的实施乱,相比实施乱,设定乱更难判定、更加根本。因为设定乱取决于费本身的正当性。笔者认为,很多部门之所以具有乱设定收费项目的“冲动”,就在于将收费作为增加财政收入的手段,从而混淆了费跟税的区别。也就是说,一些项目应当由税来支付甚至已经由税支付过,但是设定机关又通过收费的方式将成本再次转嫁到了公民身上,从而导致收费变成了加税。比如根据《收费公路管理条例》第2条,收费公路收取车辆通行费的目的是为了偿还国家修路向银行的借贷或者向企业、个人的集资,但是问题在于,像高速公路这种带有普惠性的基础设施的建设,应当从公民的纳税里面支出或者由专门的政府性基金支出。也就是说,公民已经为公路建设支付过对价,如果再向其收取车辆通行费,就等于是支付了两次对价。有人可能会说,公路修建投入巨大,公民的纳税不足以支付其修建资金。笔者认为这一理由无法成立,因为税都是统收统支,纳税人并不清楚自己交的税用到了什么地方,都是由国家来调配。如果国家认为需要修建这条公路,完全可以通过给其多配置资金或者减少其他不必要的开支来进行,甚至发行公债,20所谓“税收不足以支付修路资金”是很难证明的。所以,“乱收费”的根子就在于税费不分。

   税与费的界限到底在哪里?传统的认识存在很多模糊的地方。

   第一,一般认为,税跟费的区别之一在于税是无偿的、费是有偿的。

   21即费是针对国家给付的对价,而税不以国家的给付为前提。但这显然是不成立的,假如某个国家向公民收税却又不愿意提供公共产品或者公共服务,势必引发公民对征税正当性的质疑,只向公民索取而不提供给付的国家是不可想象的。当然,有人可能会说,国家即使针对税收有提供公共产品或公共服务,那也是在公民缴税之后,不像费是国家先提供给付然后才缴纳。也就是说,税在国家给付前,费在国家给付后。这种理解恐怕是“一厢情愿”。首先,公民在纳税前是否就没有享受到国家的公共服务,或者说,国家能否因为公民还没有缴税就不提供公共服务,答案显然是否定的。其次,行政收费表面上看是在国家提供了给付之后,但在现实中,行政机关完全有可能要求公民先缴费再提供服务。比如《行政许可法》规定,行政机关授予许可证可以收取工本费,一般的流程都是先缴费再领证照,否则就可能担心当事人领了证照后“逃费”。因此,本质上,税也是公民对于国家提供的公共服务和公共产品的对价,只不过税因为是统收统支,所以这种对价与国家给付之间的联系并不如费那样直接。

   第二,一般认为,税是普遍受益、费是个别受益。

   比如我国很多法律都规定,行政机关进行监督检查不收费。22这是因为监督检查的目的是为了保护公共利益,其成本应当由税而非由费来承担。对此,可能马上有人说,如果这样理解的话,那么是不是意味着110针对某人求救的出警或者消防队针对某失火住宅的施救,都可以向当事人收费了?因为这些都是针对特定人利益的。显然,这种理解并没有抓住税费区分的本质。费的理由不仅仅是个人获益,而且是“可归因于个人(individuelleZurechenbarkeit)的给付”。23“可归因于个人的给付”不仅是针对个人,关键还要“可归因”。这里的“可归因”是指行政机关的给付是行政机关事先不可预期的,在通常情况下是不会支出这个成本的。比如我们常见的一些“驴友”在旅行中遇险需要搜救,这种正常的搜救是不需要缴费的,属于行政机关的工作职责。但是如果“驴友”在禁止旅行的地方遇险,从而产生的搜救费用就属于“可归因于个人”的,即行政机关因为当事人的过错而付出了额外的成本,这种过错行为是行政机关事先无法预见的。比如2018年外交部发布的《领事保护与协助工作条例》(草案)第26条第3款就规定,中国公民在相应安全提醒发布后仍坚持前往有关高风险国家或地区的,因协助而产生的费用由个人承担。当然,这里的“可归因于个人”并不能局限为当事人有过错,而关键是行政机关能否事先预见。比如《政府信息公开条例》第27条规定,行政机关依申请提供政府信息,可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。行政机关在进行信息公开时能不能收取成本费,关键就要看该成本行政机关能否预见。无论是主动公开还是申请公开,行政机关提供信息都属于其工作职责,行政机关不能将当事人正常的申请信息公开视为给其“添麻烦”或者“额外的负担”,立法既然规定了政府有信息公开的义务,当然就要为信息公开列支经费,该经费自然应当包括信息公开所需的检索、复制、邮寄费用,这是信息公开的日常成本,试想一下,哪一项信息公开不需要检索、复制和邮寄?那么,什么时候才算是无法预见的额外成本呢?比如,信息公开一般通过纸质的形式提供,但是当事人要求为其刻制光盘。再比如,信息公开决定一般通过平信的方式寄出,但是当事人要求为其寄特快专递。在这些情况下,由于当事人的原因导致行政机关支出了超出平常所需的成本,此时如果由公众来承担,显然不公平,才需要通过当事人缴费来填补。据此,笔者对于目前我国立法中普遍存在的行政许可的工本费、鉴定费、培训费和考试费是存疑的,这些费用只考虑了受益人的个别性,但却没有考虑“可归因性”,没有考虑行政机关事先能否预见。实际上,行政许可的工本费、鉴定费、培训费和考试费等在设定行政许可、鉴定以及规定强制性的培训和考试时就应当预见到,这些成本不属于“可归因于个人”的原因引起的,让公民来承担是不合理的。相比之下,有些立法就注意到了这种“可归因性”的差别。比如《食品安全法实施条例》第35条规定,食品生产经营者对依照食品安全法第六十条规定进行的抽样检验结论有异议申请复检,复检结论表明食品合格的,复检费用由抽样检验的部门承担;复检结论表明食品不合格的,复检费用由食品生产经营者承担。

   第三,一般认为,个别受益中的“个别”是指非全民性。

比如有人指出,政府信息公开之所以要收取工本费,就在于不是每个人都会申请政府信息公开,所以让全民来承担信息公开的费用有失公平。如果这样理解的话,那么,除了抽象行政行为之外的每个授益性的行政行为都可以向相对人收费,因为相对人是特定的。可见,行政规费无法用个别受益来解释。24个别受益原则主要用于公共物品的使用。有人会说,公共物品虽然归全民所有,但实际上不可能每个人利用,所以,只要使用了都需要缴费。这种理解的问题在于,除了国防、气象等极少数公共物品外,没有哪个公共物品是所有人都能实际用到的。就算是一个免费开放的公园,也不可能全国14亿人都实际去参观利用。因此,个别受益中的“个别”不是指实际的使用人数,而是“可能”的使用人数,即是否“先天”排除了某些人使用的可能。具体来说,(1)特许规费。因为特许是通过立法将公共资源的使用人局限在少数人,这是典型的个别受益,自然应由受益人来填补其他人的损失。比如采矿的资源补偿费、海域使用金、土地有偿使用费等等。特许规费之所以排除任何人使用,就在于该公共物品数量有限,无法容纳所有人使用。(2)使用规费。根据是否需要使用许可(与特许不同,该许可没有数量限制),又分为需要许可的使用规费和无需许可的使用规费。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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