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姜明安:新时代中国行政法学的转型与使命

更新时间:2019-06-21 00:03:21
作者: 姜明安 (进入专栏)  
国家治理创新仍处在方兴未艾的发展过程中,但其目标、方向已经确定,其模式框架已经确立。新的中国特色行政法学体系和内容,正是对这一初步形成的中国行政法治模式的反映。

   毫无疑问,新的中国特色行政法学,应当以我国国家治理创新中出现的新问题为研究重点,总结我国行政法治实践的新经验。在我国国家治理创新实践中,出现了大量的新问题和新经验。例如,十八届三中全会提出的“简政放权、深化行政审批制度改革”“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”等;[13]十八届四中全会提出的建立健全“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”“确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的重大行政决策程序”“完善行政组织和行政程序法律制度、推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”“坚持法定职责必须为,法无授权不可为”“深化行政执法体制改革”“推进综合执法”“建立健全行政裁量权基准制度”等;[14]十九大提出的“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式”“增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”“科学配置党政部门及内设机构权力,……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”等等。[15]

   (三)总结国家治理创新经验以不断创新和发展中国行政法学

   党的十八大和十九大以后,我国国家治理创新全面展开。行政法学是研究作为国家治理最主要领域的政府治理法治化的学科。因此,总结国家治理创新的经验,特别是政府治理法治化的经验,是今天中国行政法学的重要历史使命。中国行政法学也正是在总结国家治理创新经验的过程中,使其基础理论、基本原则和基础知识获得了创新和重要发展。这些创新和发展在行政立法、行政执法、行政法制监督和行政争议解决四个领域表现得尤为突出。

   1.行政立法领域

   行政法学总结十八大、十九大以来公众参与立法(听证会、论证会、座谈会和网上征求意见等)的经验,以及地方行政立法权扩大(由原49个主体扩大到287个主体,由原“较大的市”扩大到“设区的市”)的经验,[16]提出了中国特色行政立法权与行政立法程序理论。

   2.行政执法领域

   行政法学总结和探讨新时代行政执法体制改革(根据事权和职能,减少层次,重心下移,合理配置执法力量)、完善行政执法程序(明确操作流程,规范裁量基准,建立执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度等)、创新行政执法方式(推广行政指导、说服教育、劝导示范,建立统一执法信息平台和网上执法办案及信息查询系统,推行执法公示制度等)的经验,[17]提出了严格执法、规范执法、公正执法和文明执法的理论。

   3.行政法制监督领域

   行政法学总结和探讨新时代坚持用制度管权管事管人(严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤、时限,公示权力清单、责任清单等),健全人大监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督,强化内部流程控制(如在权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等),完善纠错问责机制(包括追究主体责任、监督责任和领导责任等)的经验,[18]提出了中国特色的行政权运行监督制约理论。

   4.行政争议解决领域

   行政法学总结和探讨新时代建立健全依法解决各种行政纠纷机制(包括社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制等),改革行政复议体制,增强行政复议专业性、透明度和公信力,完善人民调解和行政调解、行政裁决、行政仲裁制度,把信访纳入法治化轨道,实行诉访分离、网上信访的经验,[19]提出了构建公正、高效、便捷、成本低廉、多元化解纷机制的理论。

   需要注意的是,新的中国特色行政法学也要在国家治理创新中批判性地继承传统行政法学,借鉴域外行政法学。不管是国家治理创新,还是以国家治理为研究对象的行政法学创新,都不意味着同传统划开界限,而是应当批判性地继承传统,并进行创新。当代行政法学,在体系与内容上虽然同传统行政法学有着非常大的区别,但是仍然继承了传统行政法的很多概念、范畴与原理,譬如行政主体、行政行为、行政法律关系、行政救济等,并赋予了新的内涵,所以并没有全盘接受。

   另外,我们今天的中国特色行政法学也借鉴了国外,包括西方国家行政法学的若干理念、知识、原理和原则。中国行政法学的“中国特色”,并不意味着要摒弃国外行政法学的一切理念、知识、原理、原则,而只是要摒弃国外特别是西方国家行政法学中与我国法治政府建设不相适应的部分。[20]对于有助于推进我国法治政府建设的部分,[21]我们是持开放态度予以吸收、借鉴的,尽管在吸收、借鉴时也根据我国国情有所扬弃,而非照单全收。

  

   三、中国行政法学的新使命——直面国家治理创新对法治理论的迫切需求

  

   党的十八大、十九大以来,中国行政法学不断总结国家治理创新的经验,不断主动适应国家治理的创新需要,不断创新学术理论和知识体系,并反过来以创新的理论指导国家治理实践。在这一进程中,广大行政法学工作者勇于担当,敢于探索,为国家治理现代化、法治化做出了重要贡献。但是,时代发展日新月异,国家治理创新的速度和频率史无前例,有的行政法学者没有跟上时代的步伐,一些行政法学者在思想和理念上,还停留在传统行政法学的学术框架中,没有把学术注意力和研究重心转移到我们党和国家今天所做的事情——国家治理现代化和法治化上来。这是必须引起我们特别重视的。我们的学术研究如果不能与时俱进,我们的学科将丧失发展的机会并失去生命力。

   国家治理创新没有完成时,而只有进行时;以国家治理、政府治理为重要研究对象的行政法学理论创新,同样也没有完成时,而只有进行时。当下,中国行政法学需要直接面对国家治理创新,发现其对行政法治理论的新需求,对相关重大问题进行深入研究。

   (一)党内法规与行政法治关系的研究

   在我国,党内法规与行政法治有着极为密切的联系。因为在我国,80%以上公职人员是中国共产党党员,95%以上的领导干部是中国共产党党员。因而,全面从严治党是依法行政、依法治国的重要保障。实现国家治理现代化、法治化的关键在于建设法治政府和法治国家。党内法规是全面从严治党的重要保障。所以,党内法规无疑应成为未来中国行政法学研究的重要课题。[22]

   (二)行政决策法治研究

   行政决策权是最重要的行政权。绝大多数行政权的运作均取决于行政决策。行政决策一旦失误,就可能导致人民生命财产、社会公共利益和国家利益受损。只有实现行政决策法治化,才能保障行政决策的科学性,才能减少失误。因而,如何通过行政法治规范行政决策,也成为当下中国行政法学研究的重要课题。

   (三)行政执法程序法治研究

   行政执法程序是保证严格执法、公正执法、规范执法、文明执法的关键。过去我们在行政管理过程中屡屡出现的野蛮执法、暴力执法和执法不作为,其重要原因是我国尚未建立完善的行政程序法治,没有严格的行政程序法治规范、制约公职人员的行政执法行为。行政执法关涉最广大公民、法人和其他组织的合法权益,公民、法人和其他组织最经常、最广泛、最直接与政府打交道发生关系的途径即是行政执法行为。因此,行政法学过去、现在和未来,均应以行政程序法治为重要研究课题。[23]

   (四)生态环境法治研究

   行政法学和环境法学都会研究生态环境法治。但是,对于行政法学来说,重点研究生态环境治理的主体、治理权限、治理手段、治理程序、治理责任等问题。长期以来,生态环境法治并没有受到传统行政法学的足够重视。在现代社会,生态环境问题日益严重,关系到人类的可持续发展。因而,行政法学不能不将生态环境法治列为重要研究课题。

   (五)廉政和反腐败机制研究

   传统行政法学仅在公务员制度中附带研究廉政和反腐败问题。鉴于反腐败在国家治理中的重大作用,在腐败久治不愈的严峻形势下,世界很多国家和地区都把廉政和反腐败课题作为公法学研究特别是行政法学研究的重要课题之一。我国目前在反腐败方面,已成立集中统一权威高效的反腐败国家机构——各级监察委员会。监察委员会虽然不是国家行政机关,但是它以国家行政机关及其公职人员为重要监察对象,因而对国家监察机关及我国整个反腐败机制的研究,必然成为我国行政法学今后研究的重要课题。[24]

  

   四、新时代中国行政法学体系、内容和研究方法的重构

  

   党的十八大、十九大以来,改革和法治建设在中国已经进入了全面推进、全面深化和加速发展的新时代。中国行政法学需要进行范式重构:旧的传统的行政管理(administration)和经济、社会规制(regulation)模式的行政法学范式,需要向反映、体现新的现代国家治理(governance)和行政法治模式的行政法学范式转换。重构行政法学的体系、内容和研究方法的范式,是当下中国行政法学学者的历史使命。

   (一)管理向治理转换:行政法学体系重构

   20世纪,国内外行政法学者通常将行政法定义为“关于行政的法”(如日本行政法学者南博方)、“调整行政机关的法”(如美国行政法学者施瓦茨)、“有关行政管理的法规总和”(如我国行政法学者张尚鷟),以调整行政管理的法规范逻辑结构架构行政法学的体系,将行政法学分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大板块。[25]

   虽然传统英美法系行政法和大陆法系行政法存在重大差别,前者较重视行政程序、行政救济的研究,强调控权,后者偏重于行政组织法和行政行为的合法要件与效力的研究,更强调效率,但是,行政管理、行政规制及其法律制约,都是传统行政法学的内核,在这一点上,传统英美行政法与大陆行政法是没有区别的。二者的区别只是集中在是更关注行政管理和规制的效率,还是更关注对行政管理和规制的控制。

   相较于传统行政法,现代行政法的内核已经、正在并且还将继续发生变化:“管理”日益向“治理”转换,行政管理日益向公共治理转换。“管理”与“治理”主要存在以下区别。一是目标不同。管理追求效率与秩序;治理追求国民福祉(即以人为本)。二是主体不同。管理的主体是单一的,即行政机关和法律法规规章授权的组织;治理的主体则是多元的,还包括社会组织、行业协会、公民团体和其他各种NGO、NPO组织,公众参与是治理的最重要特征。三是客体不同。管理的客体主要是个人和组织;治理的客体还特别重视生态环境,治理是全方位和立体的。四是手段和方法不同。管理的手段和方法主要是权力性、强制性的,如行政处罚、行政强制、行政许可、行政裁决等;治理的手段和方法更多地具有服务性和柔性,如行政指导、行政协商、行政合同、行政给付、政府购买服务等。五是依据不同。管理的依据主要或基本是硬法(法律、法规、规章);治理的依据还包括各种软法,如我国执政党的党内法规、十八届四中全会决定提到的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等。[26]

行政管理向公共治理转化,导致行政法的基础和内核发生了变化,行政法学的研究对象和体系也需要变化:对于行政法的主体研究来说,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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