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马英娟 李德旺:我国政府职能转变的实践历程与未来方向

更新时间:2019-06-16 23:57:07
作者: 马英娟   李德旺  

   改革开放之前,行政审批作为高度集中的计划经济体制的产物,被广泛用于许多行政管理领域,对保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用,成为国家管理行政事务不可缺少的一种重要制度。但是,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,尤其是2001年中国加入世界贸易组织后,行政审批中长期存在的问题越来越突出,有些已成为生产力发展和政府更好履行职能的体制性障碍,因此迫切需要对行政审批制度进行改革。在此背景下,行政审批制度的深入改革开始成为政府职能转变的一个重要突破口。[24]

   2001年9月,国务院行政审批制度改革工作领导小组成立,行政审批制度改革工作全面启动。[25]2003年8月《行政许可法》通过,进一步规范了行政许可的设定与实施,为行政审批制度改革提供了法律依据。自2002年到2012年,我国开展了大规模的行政审批制度改革,国务院先后取消和调整了六批行政审批项目。行政审批制度改革不仅促进了政府管理方式的创新,提高了行政效能,也有力地促进了政府职能转变,优化了政府职能配置,有利于发挥市场在资源配置中的作用。行政审批制度改革将抽象的政府职能转变具象化,不仅体现了政府自身角色和管理观念的转变,而且将政府与市场、社会的边界划定这一事关政府职能转变的关键问题提到实践层面,是政府职能转变极富意义的重要探索。

   (三)2013—2018:政府职能转变的导向更加清晰

   2013年,《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”2018年3月,中共中央《深化党和国家机构改革方案》进一步明确,深化机构改革,必须“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”。也就是说,全面深化改革系统性、整体性、协同性的要求,反映在政府职能转变问题上,就是要加强政府职能转变的系统思维,使之能够在国家治理体系和治理能力现代化的进程中与其他各方面改革保持同频共振。

   1.在政府、市场和社会的能力建设中动态调整政府职能的边界

   自从党的十四大提出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[26]以后,我国的市场经济建设取得重大进展;党的十八届三中全会进而鲜明地提出,要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[27]这一方面说明,政府职能转变作为一个动态的过程,其变化的基础要视市场和社会的能力建设而定;另一方面说明,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,也需要更好地发挥政府作用。党的十八届三中全会对更好地发挥政府作用提出了明确要求,强调“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”[28]

   随着社会主义市场经济体制的不断完善,经济社会发展的市场化程度不断提高,政府职能必须在政府、市场、社会三元结构的适应性权力配置中不断进行动态调整。

   2.增加并强化生态环境保护职能

   在中央“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之下,这一时期政府职能转变的理论深化和实践探索不断推进,我国政府职能的基本构成也得到新的调整。

   2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》中关于政府职能构成的表述,在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的基础上,增加了“环境保护”职能。[29]2018年3月《关于国务院机构改革方案的说明》指出,要“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”[30]。由此,形成了以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护为主要内容的政府职能新构成。

   生态环境保护职能本质上并未打破原有政府职能的基本结构,而是作为融合经济职能和社会职能的一种混合职能。将之纳入政府职能体系,反映了党和政府对生态环境保护的重视和强调。

  

  

   三、政府职能转变的实践特征

  

   纵观改革开放以来我国政府职能转变的实践,可以对之展现出来的实践特征作以下概括。

   (一)职能转变路径:从依赖机构改革到立足职能转变本身

   从行政法的角度来看,政府职能是机构设置的依据,机构是政府职能的载体,二者是形式和内容、表与里的关系。政府职能转变作为行政管理体制改革的关键,是其“里”,而机构改革则是其“表”。因此,机构改革必须根据政府职能的调整来进行,首先确定政府职能的内容,然后再进行相应的机构增减裁并。

   尽管我国早在1988年的机构改革中就提出“机构改革主要着眼于转变职能”这一命题,但实践中,由于学界和官方对政府职能及其构成的认识不到位,政府职能转变长期处于被动、次要的地位。1982年至1998年四次机构改革的主要任务都是精简机构和人员;尽管1993年和1998年的机构改革前进了一步,通过撤销工业专业经济部门,实现政企分开,促进政府职能的转变,[31]但政府职能转变仍处于被动状态。直到2003年,《政府工作报告》明确了在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,同年的机构改革开始体现政府职能转变的关键地位。

   2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》的标题中加了“职能转变”四个字,进一步突出职能转变在政府机构改革中的重要意义。当时的中央机构编制委员会负责人指出,“机构是职能的载体,如果职能不转变,仅仅调整机构,达不到改革所希望的效果”[32]。2013年,习近平总书记进一步强调:“转变政府职能是深化行政体制改革的核心,它实质上要解决政府应该做什么、不应该做什么,重点是明析政府、市场、社会的关系,即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担,哪些事应该由三者共同承担。”[33]自此,我国政府职能转变的路径逐渐从依赖机构改革推进调整为立足职能转变本身上来。

   (二)职能范围:从全能政府到有限政府

   政府职能的转变,实质在于重新划定政府发挥作用的职责范围,政府把握好该管、有能力管好的领域,退出不该管、没有能力管好的领域,正确处理好政府与市场、社会之间的关系。

   改革开放以前,受计划经济体制的影响,政府在国民经济、社会生活中扮演着全能政府的角色,建立起了全面控制的经济制度体系,同时承担起办社会的职能。[34]这种大包大揽的体制由于忽视了市场的作用、弱化了社会自治,加之政治运动的影响,一度导致国民经济和人民生活陷入困顿。

   改革开放后,在发展社会主义市场经济、建立社会主义市场经济体制的实践探索中,形成了倒逼行政体制改革的现实需要,政府职能的转变也逐渐成为带动全局的枢纽。[35]2005年的《政府工作报告》强调,要“进一步推进政企分开、政资分开、政事分开……充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。2013年的《政府工作报告》在此基础上又增加了“政社分开”。政府职能转变的实践肯定了国家治理主体的多元化,即政府、市场、社会等多主体在管理国家和社会公共事务中相互协作、共同治理。经济和社会发展主体的多元化反映出政府全能主义的退缩,实现了从政府一元全面管理到政府、市场、社会等多方有机互动的多元主体格局的转变,有限政府的理念正在逐渐落实。

   (三)职能重心:从政治职能到经济职能和社会职能

   建国以来,我国政府职能重心经历了从政治职能到经济职能、进而到社会职能的转变,即强调政府在社会主义市场经济和社会发展中的职责和作用,逐渐形成了以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”为主要内容的政府职能结构。

   政府职能重心的转变与社会主要矛盾的转变、社会经济发展的现实需要息息相关。1981年,中央认为在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。[36]社会主要矛盾的转化决定了政府职能重心从政治职能向经济职能的转变,经济职能也逐渐从计划经济体制下的控制与管理转向经济调节和市场监管。进入新世纪后,社会公平、环境污染等重大社会矛盾凸显,政府的社会职能日益受到重视。2004年和2005年的政府工作报告一致强调,各级政府要在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。党的十九大后,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[37]这也预示着,政府职能将进一步从偏重经济职能向经济职能、社会职能并重的方向转变。

   需要注意的是,政府职能重心的转变并非是对政治职能的完全拋弃,而仅仅是作为政府职能履行在特定历史阶段的主要侧重而言。尽管随着时代发展,尤其是在我国国内发展环境总体稳定的大背景下,政治职能的履行方式、作用途径以及特征相较过去都已发生很大变化,与其他政府职能的关系也呈现出新的特点,但在职能重心转变的过程中,我们仍然需要对政治职能予以必要的重视。[38]政府在履行经济职能和社会职能的同时仍旧需要继续履行好其政治职能。一方面要深化实现政府职能的转变,即将政府从之前大包大揽、事无巨细的地方抽离出来,把该管、能管好的事情管好做好,投入更多精力履行经济职能和社会职能;另一方面,还需要牢牢把握政治职能的底线,坚持底线思维,牢记政府机构的政治本色,守好最后一道防线。[39]

   此外,关于文化职能,尽管在中国官方文件中一直没有作为一项政府职能正式提出,但在历次党代会报告和政府工作报告中都直接或间接地包含关于文化建设以及精神文明建设的内容,这些都是政府文化职能的体现。

   (四)职能履行方式:从管制型政府到监管型政府、服务型政府

   改革开放之前,政府习惯于将企业、社会作为行政的附属物,习惯通过发号施令等行政手段管理企业和社会,企业的关停并转并非市场逻辑在发挥作用,而是政府意志的结果,属于典型的管制型政府。改革开放以后,尤其是1993年确立社会主义市场经济体制之后,中国开始推行监管体制改革,监管型政府开始崛起。监管型政府意味着,国家充分发挥市场在资源配置中的作用,同时承认市场是有缺陷的,其自身无法解决因自然垄断、外部性、信息不充分、集体行动等原因带来的市场失灵和社会不公正问题,因而设立政府监管机构,对市场主体的活动进行监督和控制,以预防和矫正市场失灵问题。[40]随后,2004年我国开始强调建设服务型政府。[41]服务型政府要求创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。

   从管制型政府向监管型政府、服务型政府的转变,不仅反映了政府职能履行方式的转变,也反映了政府职能重心向市场监管、社会管理和公共服务职能的倾斜。

  

   四、政府职能转变的未来方向

  

改革开放以来,我国政府职能转变经历了从被动到主动、从偏重经济职能到经济职能与社会职能并重、从就事论事解决政府职能错位越位缺位问题到以“国家治理体系和治理能力现代化”为目标导向的体系化部署的过程。在总结我国政府职能转变实践经验和特征的基础上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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