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孙海泳:美国“华为”禁令背后的施压战略

更新时间:2019-05-25 22:22:55
作者: 孙海泳  

   目前,美国政府凭借其在科技综合实力方面的优势地位,对华实施科技施压战略,其战略逻辑主要是通过压制中国高科技发展,维护美国的科技领先与全球主导地位;利用美方的规则优势,增强对华制裁的合理性;并力图通过压制中国科技发展,从而在中美贸易投资关系中获得最大化的相对收益。

  

   首先,从战略层面看,基于对中国内政外交政策取向的判断,特朗普政府将中国作为最突出的战略竞争对手,并意欲通过压制中国高科技产业的发展进程,以延缓乃至瓦解中国对美国全球领导地位的挑战。

  

   自2017年以来,基于对中国发展方向与中美关系发展走向的判断,以及科技因素在中国崛起中的重要作用,特朗普政府企图通过压制中国科技实力的系统性提升,从而阻滞中国的崛起。

  

   美国无法接受一个在政治制度及意识形态方面的“异质”大国以及与美国存在日益增加的战略竞争的大国崛起。

  

   美国战略界认为,中国正运用技术和信息手段来与美国斗争,并意图塑造与美国价值观和利益对立的世界局势;数十年来,美国对华政策基于一种信念,即支持中国崛起并使之融入后冷战时代的国际秩序可能会推动中国的自由化进程,但事与愿违;美国原期望中国崛起后,美国能在外交、自由贸易方面获得更多机会,但这一状况不仅没有出现,而且更为严重的是,中国不仅寻求经济增长,而且寻求全球技术领导地位。

  

   因此,在华盛顿以及其他一些发达国家的首都出现了日益扩大的共识,即认为美国之前的对华政策是失败的,调整对华政策已迫在眉睫。

  

   在此背景下,在更为宏大的历史与战略层面,美国战略界认为,对美国而言,日本是经济挑战,而非安全挑战;苏联是安全挑战,而非经济挑战;而中国在上述两个方面都对美国形成挑战,战后美国从未面临过此类多重挑战。

  

   由此,美国试图通过对中国产业与科技政策的重点施压,限制中国的发展潜能,以维护美国在全球科技、经济以及政治等领域的全球主导地位。

  

   其次,从规则层面看,特朗普政府在发起对华贸易制裁及重点压制中国科技产业发展的过程中,均将美国置于规则与道义的制高点,通过将中国在产业政策及相关措施贴上“不公平”、“政府主导”、“强制性”、“非法”、“窃取”等标签,强调其对美国安全、经济、外交利益的负面影响,甚至在特朗普政府与2018年9月20日发布的其执政后的首份《国家网络战略》(NCS)中,美方亦大肆指责“中国实施网络经济间谍活动并窃取价值数万亿美元的知识产权”。

  

   同时,美方还竭力渲染中国的政策措施对全球创新体系的负面影响,在相关文件中援引其他发达国家企业在华遭遇与美国企业相似的不利境况的案例,以在规则层面增强其对华制裁的合理性并获得更多发达国家的同情和支持。

  

   美方对中国产业政策的抨击主要集中于“政府主导”与所谓的“强制性”技术转让和知识产权“窃取”问题。美方认为,中国的技术转让政策剥夺了美国公司的知识产权和技术的价值,使其不仅会损失关键的具有竞争力的资产,而且可能会失去在全球市场上的技术竞争优势;如果美国公司不满足中国的要求,将会被排除在一个重要的、不断扩大的市场之外。

  

   仅就技术转让问题而言,实际上不仅中国从未制定、实施过支持“强制性”技术转让的政策,而且特朗普政府对“公平”的要求以及对中国的指责实则隐藏着极不公平的动机。

  

   在缺乏相关国内制度支持的条件下,中国本土企业在短期内根本无法与那些往往处于技术垄断地位甚至富可敌国的西方跨国公司进行“公平”的协商。

  

   特朗普政府的所谓“公平”是建立在充分发挥美国跨国公司优势以及充分拓展美国一己之利的基础上,对发展中国家而言,这一前提条件本身就不公平。如果按照美方的所谓“公平”、“合理”标准,中国有可能长期被锁定于全球产业链的低端。

  

   芝加哥大学当代中国研究学者杰克·维尔纳(Jake Werner)认为,在当前的全球化条件下,实现发展的唯一方式就是国家干预市场经济,实现发展突破的主要国家正是那些一直操纵全球经济规则的国家。

  

   中国通过国家投资发展战略性产业和专门技术,并为本土企业获得技术转让提供政策支持,由于中国市场巨大且快速扩大,使外企更愿与中国政府通过谈判达成对华投资条款,而非像在拉美投资制造业和在非洲投资矿业那样迫使东道国接受其投资条款;中国获得西方国家的先进技术,是由于相对于其他也希望突破西方高科技垄断的发展中国家而言,中国要强大得多。

  

   总之,美国政府对中国的“强迫技术转让”的指责无论从法理上还是在事实上都不能成立,“市场换技术”不一定是成功的政策,但也并不违反WTO规则。不容忽视的是,中国一直致力于与美方签订双边投资协定,并在奥巴马政府时期基本完成协定文本,但由于特朗普政府并未将这一议题作为对华关系的优先议程,由此未能完善对中美投资关系的规则保障。

  

   尽管如此,中国仍需认真审视、改进相关产业政策,改善营商环境,以此逐渐减少、消弭与美国等发达国家在这一领域的重大分歧。

  

   再次,在经济利益上,特朗普政府秉持零和思维,基于对中国产业规划及高科技产业的发展前景的判断,不仅认为中国的科技进步会大幅缩减美国对华贸易收益,而且会动摇其在全球科技乃至经济领域的主导地位。

  

   近年来,知识产权密集型产业在美国经济中的地位日益上升。从2010年至2014年,知识产权密集型产业的增加值总量增长约30%,其占美国GDP的比重从34.8%升至38.2%;2014年,知识产权密集型产业直接和间接支持了全部就业岗位的30%;1990年,私营知识产权密集型行业的平均周薪比非知识产权密集型行业高22%,到2014年已经高出46%,而专利和版权密集型行业比非知识产权密集型行业的平均周薪则分别高出74%和90%。

  

   因此,美国就业状况与收入水平乃至美国经济的发展前景,在很大程度上取决于以高科技产业为核心的知识产权密集型产业的发展前景。由于美方认为,取代包括美国公司在内的全球工业力量是中国政府的明确目标,根据《中国制造2025》,中国政府引进、消化外国技术并促进自主创新,然后在国内外市场上取代外国竞争者,而技术转让制度是实现这一目标的关键机制。

  

   因此,美方认为中国的高科技产业发展计划以及技术引进政策对美国的科技领先地位以及与之相关的贸易投资收益造成了负面影响。从对华投资角度看,美国等国的跨国公司对《中国制造2025》的态度一直是喜忧参半。

  

   一方面,跨国公司在一些关键产业发现了短期机会,在以信息技术为基础的制造业中将面临更有利的商业环境与更为现代化的基础设施;另一方面,跨国公司对其在中国的长期生存能力一直存疑,尤其是在其完成技术转让以及中企在关键领域与之形成激烈竞争之后。

  

   而从对华贸易的角度看,美方认为,如果中国具备创新优势,美国就无法在双边贸易中获得比较优势,而中国用以获取创新优势的产业计划是对美国在美中经济关系中利益的根本性威胁,因此美国需让中国在此领域取得更少进展,否则美国就无收益。

  

   在此背景下,美方通过对华贸易制裁与科技压制,其目的不仅是迫使中国政府放弃产业计划或相关技术转让政策的层面,而是企图藉此将中国锁定在全球产业链的中低端。

  

   作者:孙海泳(上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所/美洲中心副研究员)

  


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文章来源:《现代国际关系》2019年第1期
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