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韩志明:问题解决的信息机制及其效率

——以群众闹大与领导批示为中心的分析

更新时间:2019-05-22 00:14:40
作者: 韩志明  
形成了具有内在激励的社会反馈。领导批示作为权力的信号机制,是定义和锁定问题的重要环节,不仅重申了领导与官僚体制的关系,也再建了领导与群众的联系。领导批示作为个体决策的方式,是典型的应急性决策,必须要有来自相关问题的文本或报告,然后才谈得上做出相应的批示。在这个过程中,闹大和批示跳出了科层制的信息框架,构成了零距离的沟通过程。两者相互指向,在质疑和拷问官僚体制上找到了“共同语言”,形成了临时性的“联盟”,具有典型的治理含义。

  

   群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线,党同人民群众的联系问题,是关系到党的生死存亡的问题。“上下来去”是中国公共政策过程的重要特征,可以解释重大政策的实践过程。[48]“从群众中来,到群众中去”,领导与群众之间进行紧密互动,是保证政策质量及其效果的关键。在汇聚民情民意、化解矛盾纠纷和改善党和群众的关系等方面,以领导干部为中心的群众路线不仅具有很好的可行性,而且也具有显而易见的效率优势。[49]群众闹大聚合形成强有力的信号,激发社会公众与新闻媒体等积极参与,进而引起党和政府领导人的关注和重视,实现了多边意见的融合和对话,提高了信息表达以及甄选问题的效率,创造了解决问题的外部条件。

  

   值得指出的,就问题解决而言,群众“闹大”以当事人“自力救济”的途径提供了问题解决的基础信息,告诉人们需要解决的问题究竟是什么,是如何产生的,是不是很严重,是不是亟需解决等;而领导批示则是识别和锁定问题,给出了关于如何应对和处理的权威性指示,要求下级政府及其官员严格落实,形成了解决问题的关键动力。不得不承认,在群众闹大的条件下,“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段。[50]

  

五、小结和进一步讨论


   在管理学的历史上,泰勒最早提出了例外原则,即具体的职能化的权力交给各个职能部门,领导者则保留着处理例外事项的决定权。西蒙也曾提出,决策可以分为常规化决策和非常规化决策,领导者主要是对偶然的或突发的新问题进行决策。这些理论界定了领导人与职能部门的区别,也阐明了领导人行使权力的独特领域及其方式。但这些只是从组织内部来解释领导人的决策和行动,不足以解释国家与社会关系范畴内问题解决的机制。

  

   群众闹大与领导批示都是国家治理所需要的特殊信息机制,两者都是意志表达的重要方式,(再)生产并传递了特定的信息,对于解决特定的社会问题提供了高效的信息机制。群众与领导进行“远距离的对话”,突破了官僚体制的层级壁垒,重建了群众与领导人之间被搁置的联系。群众自下而上和领导自上而下相结合,通过闹大来表达和识别问题,以批示为工具动员治理资源,形成了推动问题解决的民主性力量,也就“夹击”官僚体制快速解决紧迫的问题。

  

   应当承认的是,在大规模管理的情境下,官僚体制在搜集、处理和利用常规信息方面具有无可比拟的专业优势,但也不可避免存在着简约处理、信息扭曲和沟通失灵等弊病。官僚体制高度分化的权力体系及其科层化的信息处理机制,也是制造社会问题的制度性根源,因此需要外在于官僚体制的力量去抑制或修正官僚体制制造社会问题的潜能和趋势,其中群众和领导是具有能动性的重要行动者,从不同向度向官僚体制提出要求,施加内外和上下双重的约束,从而有利于维持官僚体制与民主治理之间的动态均衡,提高公共治理的效率。

  

   最后,在信息化和网络化的时代,群众闹大建构了灵敏而便捷的信息机制,在表现和定义社会问题上具有良好的自我激励,在触发权威性行动上具有技术优势,也弥补了其他民主机制失灵的空白。由于闹大的过程不仅是利益相关者努力追求的结果,还包含了其他社会成员尤其是新闻媒体的积极参与,因此具有广泛的民主内涵。而领导批示通过对其进行回应,集中表明领导人的意志和要求,激活了领导的权力资源,识别和锁定了需要解决的问题,推动官僚体制去解决问题,是民主治理的特殊形式,在实现个案正义方面具有标杆价值。

  

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   *基金项目:国家社科基金项目“现代国家的治理技术及其运作逻辑研究”(编号:15BZZ036)

  

   作者:韩志明,上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授,博士生导师,上海?200030


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文章来源: 中国行政管理 公众号
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