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角松生史:都市空间的法律结构与司法权的作用

更新时间:2019-05-20 23:47:06
作者: 角松生史  
其后的交易可能性受到保障,那么,“修正”的幅度无论大小都不构成实现“公地悲剧回避”目的的障碍。但是,为了顺利进行交易,在“初期权利分配”方面,则留下了应该如何保护已形成的预期的预测可能性问题。

   (4)都市空间的实际状况尽管是由被分配到了私的所有权的权利人之间相互交涉、调整(多数情况下是通过市场进行交涉)而形成,但是,他们的交涉、调整方式即依靠所有权人的自主性,控制决策或交涉调整的方式,并没有得到城市规划法律制度正面的定位。[26][27]

  

   二、日本城市规划法制的发展与都市空间的法律结构

  

   上述部分指出的都市空间的古典型法律结构,在日本城市规划法律的现实发展方面,究竟承担着怎样的作用?

   1.1968年的城市规划法:“城市化社会”的城市规划

   众所周知,1968年制定的现行城市规划法的中心课题,主要是为了防止住宅蔓延现象。对该法律产生影响的住宅地审议会第六次咨询报告(宅地審議会第六次答申)[28]中提到,如何应对“在不适合开发的地域上进行了所谓‘零散建筑(バラ建ち)’式的单独开发,农地和山林被蚕食为住宅地,城镇土地无秩序地扩大,形成了不具备必要最小限度的道路、下水道等城市设施的不良城镇土地,或住宅与工厂混合,产生了城市功能不畅、城市环境恶化、公害发生、公共投资效率低下等弊病”的问题,成为新城市规划法律制度的最大课题,其目标设定在划分“在将来的一定时期内存在城镇化可能性的城市地域……应优先且积极地开展城镇化的地域”与“目前尽可能抑制城镇化的地域”,将公共投资集中于前者,“这段时期之内原则上抑制其他地域的城镇化”。这里借用此后城市规划中央审议会咨询报告(都市計画中央審議会答申)[29]中使用的词汇,1968年的城市规划法建立起来的是“符合‘城市化社会’的法律体系”。

   进一步而言,上述城市规划法律制度建立了“最小限度规制原则”。例如,上述住宅地审议会咨询报告建议四种类的土地区划,即既成城镇地域、城镇化地域、城镇化调整地域和保存地域。但实际的立法中只规定了城镇化区域和城镇化调整区域两个类型,由此“运用上欠缺柔软性,徒生矛盾”。[30]其背景是法制局认为“原则上抑制开发的”保存区域“如没有购买请求权或者补偿的反向制度,就不能对财产权做出稍微大些的制约”。[31]

   与此同时,不仅仅是法律制度的方面,“最小限度规制原则”也影响着实际的运用。被定性为“大致在十年之内优先且规划性地应该实现城镇化的区域”,不仅缺乏对具体项目和公共投资能力的论证,也没有对实际需要的城镇土地做出预计,结果造成设定过大的后果。法案审议过程中的国会答辩中设想的城镇化土地面积为80万公顷,但实际设定的超过了100万公顷。[32]

   继1968年城市规划法之后,1970年日本修改了建筑基准法。该法律尽管将用途地域由4类细分为8类,[33]但在用途规制的详细度方面则处于较低程度。有观点认为“重要的问题在于,甚至对于……最严格的第一种居住专用地域,也没有规定明确详细程度的建成形式。例如,零售店铺住宅如果只拥有小面积销售场所则可以从事任何的业种,而10米以下高度内,也可以建造集合住宅。这样的做法,会造成与实现‘低层住宅的良好居住环境’为目标而设想的地域形象相当不同的街景”。[34]在建筑密度规制方面,其一直是采用建坪率、容积率以及斜线限制等数值作为主要的规制方法,基本不允许个别的建筑行政机关做出裁量。这些就是延续至今的日本建筑法制中存在的基本问题点。[35]

   上述1968年的城市规划法与1970年修改的建筑基准法构成的基本法律制度系统的特点为,

   (1)以“城市型社会”中城市的单向度性扩张压力为基本前提;(2)设定的最小限度规制原则,重点在于通过客观、数值性的基准进行管理,并且这种管理相当不充分。

   2.1998年、2000年城市规划法修改:应对“城市型社会”

   自20世纪90年代末期开始到2000年前后的时期,日本在城市扩张方面的压力开始减轻,政策应对的主轴转向了“城市型社会”。1997年6月9日,城市规划中央审议会基本政策部会(都市計画中央審議会基本政策部会)发布中间报告,该报告在“关于今后都市政策应采用方针”(今後の都市政策のあり方について)部分指出,“人口、产业向城市集中,伴随着扩张的‘城市化社会’,向产业、文化等活动以城市为共有场合发展的成熟‘城市型社会’的转移,不再被动地对应城市扩张,而是到了应当将目光转移到城市内,推进‘城市重构’时代”。依当时的提倡者的观点之见,所谓政策的着眼点转向既成城镇土地的再构筑,就是增加了所谓宜居、具有城市个性、地方活力等“目标不确定主题”的比重。[36]

   对于以城市单向度扩张为前提的“城市化社会”,在一定程度上可以有效地通过适用客观、数值性基准进行鸟瞰式控制。但是,在“城市型社会”中,则必须更加针对个别性状况提高具体对应程度。在对各地“社区营造”的尝试的赞扬声中,2003年制定的景观法,就是该趋势的象征。另外,自20世纪90年代末起至2000年为止的地方分权改革中,用途地域决定权向市村町转移,设计市村町对空白地域的规制方法(特别用途地域的自由化、特定用途限制地域制度)等从建设省中分权的制度走向,并非都是源于外压,其本身也体现为该省的自主决定,[37]同时也成为城市规划课题内容变化的结果。对于“既成城镇地再构筑”而言,在微观空间单位中建构具体城镇土地应有方案,并致力于营造社区的态度才是最重要的,而这样的任务更为适合由狭域的自治体来承担。[38]

   因此,当着力点转向作为生活的“场所”的都市空间的应有状态时,对城市规划的要求也随之发生变化。有观点认为,“将抽象原理、普遍原理应用于个案的演绎性规划方式……无法体现出地域场所的特性。当规划进入实行阶段,场所的特性便会丧失,从而导致都市空间的均质化。当建筑物也被要求标准化的时候,其另一个侧面表现为为了使标准化的建筑物自身能够令人瞩目,其会被建成奇形怪状的外形。这样,街景就会出现极端化倾向,要么极端单调无趣,要么极端杂乱无章”。[39]如果将这样的“场所”所具有的意义也纳入政策课题之中予以考虑,那么,不仅限于所有权人与公共主体之间,各种利害关系人之间通过协议进行社区营造的必要性也会不断提高。现在面临的课题是,不能陷于对单向度的压力进行控制的前提之中,而是应该战略性地创造出使多样的主体能参与其中,进行协议的制度框架。

   3.21世纪00年代后半期:对应“缩小城市”

   自21世纪00年代后期开始,政策课题不再拘泥于“城市型社会”而开始面对“缩小城市”。随着人口的减少,有必要在政策上和战略上应对都市空间的退缩。2006年2月1日公布的社会资本建设审议会咨询报告(社会資本整備審議会答申)《新时代城市规划应具备些什么(第一次咨询报告)》(新しい時代の都市計画はいかにあるべきか(第一次答申))针对大规模商业设施的郊外选址建设和中心城镇地空洞化的趋势,提出了如下主张。

   “近年来出现了提供服务的对象范围更广,吸引来自整个城市乃至多个城市大量人口的‘广域城市功能’(具有强烈的对广域的向心力,并在该功能范围内,发挥着城市整体,甚至作为多个城市‘中心’的作用,因此,迄今为止,理应以城市为中心部位的选址开发,开始转向将城市结构作为选址开发的条件),开始在郊外选址开发。不仅如此,还出现了在郊外各个场所零散选址开发的倾向。可以预见到未来我国将迎来真正的人口减少的时代,今后不仅将进入超老龄社会,以广域城市功能为核心的各类城市功能将被摊薄、疏散,并有继续向依赖汽车的国家发展之趋势。反之,城镇地不再‘空洞化’(不再是‘零散建筑’,而是‘零散空闲土地’),积累的红利将逐渐消失。”

   随着商业设施为中心的新形式的蔓延,城市结构自身在发生着变化,已不再是过去的以“中心”为前提趋向郊区的住宅蔓延形式。因此,政策目标应转为“将城市圈内一定的地域定位为促进城市功能集聚的据点(集约据点),并将集约据点与城市圈内的其他地域,再通过公共交通网络有机连接,形成‘集约型城市结构’”。

   这里同时需要看到的是,在上述二的2部分曾提及的20世纪90年代后半期以后,有观点认为应对地方分权政策做出一定程度修正,强调广域调整的必要性。当“都市型社会”的单向度扩张的压力减轻之后,上述大规模商业设施等成为支撑点式蔓延的可能性会进一步增大。之前提及的通过创设特别用途地区的自由化(1998年)和创设特定用途限制地域制度(2000年),赋予了市村町应对该状况的功能。但是,上述咨询报告指出,“市村町期待通过大规模商业设施的选址布局而增加税收和雇佣,其实在不少的招商过程中,由于围绕选址的地点和优劣理由,市村町之间会因利益发生竞合,导致这些制度实际上至今为止并没有充分发挥作用”。常常可以看到的事例是,因相邻市村町进行大型零售店建设,已设置了特别用途地区对大型零售店进行规制的丰田市因此造成“自损”结果。由此可知,囚徒困境[40]将不可避免地产生。[41] [42]

   为此,城市规划法在2006年的修改中,原则上10000平方米以上客流密集大型设施的选址布局,被限制在近邻商业、商业、准工业这三类用途地域之内,同时还需听取具有同一协议属性的相关市村町的意见,以此加强都道府县的广域调整功能。

   上述做法有着如下意义。都市政策的重心转向既成城镇地的再构筑,着眼于空间舒适度方面的认知优位、利害关系人之间协议方式的应对能力,以此推动地方分权制度不断发展。但是,与空间分割形成所有权分配的情况一样,仅在狭域的自治体范围内分配权限,并不一定能形成合理的决策或协议。其问题点在于权限背景中包含了“初期权利分配”在内的法律制度的应有状态。当其无法合理实施时,因自治体决策欠缺成熟性,只能维持既成事实。参与了2006年城市规划法修改工作的明石达生指出:

   “(英国和德国严格依照城市规划实行对大型零售店的选址控制——引者注)秘密在于自治体缺乏这方面的干劲儿。法律制度与日本根本不同。彼此制度的不同之处在于,日本的城市规划‘自治体’如需要实施规制则就可以规制,而英国和德国是‘法律最初就对开发施行规制,自治体如要解除开发规制,则需要通过城市规划程序解除规制’。从法律规制的最初状态出发,通过民主的调整程序来决定是否解除规制及其条件。这种法律制度是通过自治体的城市规划行政来严格发挥作用。……因此,日本在制度建设方面必须彻底转变观念。如由自治体来决定是否建立规制制度,结果将是只有极其少数的自治体能够真正施行有效的城市规划行政。即使是赋予了都道府县规制权限,其自行实施起来也是有很大难度的。因此,对于大型客流密集设施之类对城市结构具有重大影响的事项,可以限定其用途,建筑基准法在开始就对这类重要事项设置规制,并赋予自治体依据城市规划解除这些规制的权限。这就是城市规划的范式转换。”[43]

   2008年之后,国土交通省开始着手城市规划法的修改工作。2009年6月26日,社会资本建设审议会城市规划·历史风貌分科会(都市計画·歴史的風土分科会)发布了《都市政策的基本课题及方向研讨小委员会报告(都市政策の基本的な課題と方向検討小委員会報告)》。[44]该报告认为,都市政策的课题已经从物理性基础建设(“舞台”的扩张建设)转为协调各式各样解决方案等的事项(都市的“组建”),因此该报告提出了诸如“生态·紧凑城市”“理智撤退”等理念。但是,修改工作并不顺利。

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本文责编:陈冬冬
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