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李巍:美国外资审查制度的变迁及其对中国的影响

更新时间:2019-05-11 20:54:17
作者: 李巍  
从实践来看,CFIUS的审查重点除了包括信息安全、国防、电信、航空航天、交通运输、军事用品、能源等传统上被认为与国家安全相关的领域,还包括新近发展的高新技术领域,如人工智能、量子计算机、半导体等。

  

   在美国利用外资的历史中,CFIUS的确在平衡经济福利与安全风险方面发挥了重要作用。演变至今,CFIUS的运作已经拥有一套细致完整的法律基础,但鉴于“国家安全”等核心概念依旧模糊,中立性与透明度的欠缺成为CFIUS机制的显著特征,这为外国投资并购带来巨大风险。

  

二、特朗普政府的外资准入政策


   特朗普政府的外资政策反映了美国历来的矛盾心态,一方面要吸引外资刺激就业与经济增长,另一方面又担忧外资会挑战美国国家安全及科技优势。自特朗普上任以来,美国一方面出台了史上最大规模减税法案,积极推动外资流入;另一方面又对CFIUS进行立法改革,全面加强了外资监管。

  

   这种混合性政策主张看似杂乱无章,实则不然。在“美国优先”和“让美国再次伟大”理念的指导下,特朗普政府逐渐形成了一套内外不同的主张和行为模式:对内奉行新自由主义,强调减少国家管制、激发市场活力、减少国家福利;对外实行保护主义和本土主义,强调美国本土经济利益的“特朗普经济学”。减轻税负,旨在增强制造业投资吸引力,振兴国内就业与经济增长;而收紧外资管制,则旨在限制竞争对手对美国敏感行业的投资,维护美国的核心竞争力,二者实质上共同服务于“美国优先”的执政理念。

  

   (一)积极推动外资流入

  

   尽管美国国内关于外资准入政策的争论从未间断,但总体而言,美国始终还是将吸收外资作为发展国内经济的工作重点,这使美国的FDI流入量多年来稳居世界第一。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)《世界投资报告2018》所提供的数据,美国在2015年和2016年均吸收了全球约24%的FDI,尽管在2017年全球对外投资低迷的情况下,也还是以19.26%的占比保持首位。

  

   特朗普政府延续了历届美国政府积极推动外资流入的政策导向。自20世纪90年代以来,美国的传统制造业不断外包给新兴经济体,国内制造业逐渐凋敝,失业人口增加,过去作为美国民主制度的根基、以中产阶级为主体的扁平橄榄型社会结构正在坍塌,这为民粹主义的兴起以及特朗普的胜选提供了温床。因此,特朗普政府经济政策的首要目标是振兴国内经济和增加就业,为吸引制造业回流,特朗普多次对外国企业在美投资活动表示欢迎,并鼓励州政府对外资予以优惠补贴。富士康在威斯康星州投资案被视为响应“美国制造”政策的范例,曾受到特朗普政府的高度重视。

  

   减税作为降低企业经营成本的最佳手段,成为特朗普政府优化国内投资环境、吸引外资流入、振兴国内制造业的主要政策选项。2017年12月22日,经特朗普总统签署,《减税和就业法案》(Tax Cuts and Job Act)完成立法程序。此次税改为30年来美国施行的最大规模减税,其中涉及国际投资的部分主要是把公司所得税永久性地从35%降至21%,降幅高达40%,且在法案通过后立即实施,这将直接降低在美企业税负。虽然税负并非驱动国际投资的唯一因素,但一直是削弱美国外资吸引力的短板。在美国的市场规模、制度水平及创新资源本就极具优势的条件下,特朗普的税改举措有望大幅增加美国对外资的吸引力。

  

   特朗普减税的核心目的是推动外资流入,中国作为全球对外投资大国,自然也是税改政策的目标对象之一。近年来,中国企业赴美投资,对美国各州就业、税收和经济发展贡献不小。美中关系全国委员会与荣鼎咨询(Rhodium)在2018年4月发布的报告显示,中资在美直接雇佣的员工总人数在2017年底达到139600人,这一数据还只统计了中方投资人持有50%以上股权的美国公司直接雇佣的全职雇员人数。截至2017年底,中资持有少数股份(10%—50%)的美国公司还另外提供了10000人的就业机会,与2016年底相比,这一数字大幅增长,主要归功于中国海航集团收购了希尔顿酒店25%的股权。因此,无论是总统还是州政府都十分欢迎中国企业家前往美国建立工厂,以创造更多就业岗位。此次税改将有助于吸引更多中国企业选择投资美国,尤其是汽车零部件、装备制造等面向美国市场的制造业企业。相比于高科技产业和服务业,尽管中低端制造业对成本更加敏感,而且可以带动就业和出口,受到的审查限制也相对更少,但近年来中国企业对美投资越来越多地涉及先进制造、金融业或高科技产业,伴随着CFIUS安全审查的日趋严格,减税对于吸引中国资本的效果已相对有限。

  

   (二)全面加强外资监管

  

   尽管特朗普推出大规模减税法案来吸引外资,但这并不意味着美国就此对外资敞开大门,关于外资并购可能损害国家安全和引发技术外泄的担忧仍然存在,尤其是来自中国的投资并购。虽然特朗普曾多次表态欢迎中国企业赴美投资,但近年来中国在产业升级与科技创新上展现出强劲发展势头与坚定决心,对美国的科技创新霸权和高端产业垄断形成了压力。来自得克萨斯州的美国参议院共和党党鞭约翰?科宁(John Cornyn)就曾多次公开指责中国政府利用投资手段“吸空”美国先进技术、侵蚀美国国家安全,呼吁CFIUS加强对中国投资的审查。伴随着中国在美国科技投资的日益增多,美国迫切需要保护自身的知识产权和尖端技术不被他国借助投资美国业务而轻易获取。于是,美国在2018年加速完成了旨在加强外资监管的新立法。

  

   新法案为《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk ReviewModernization Act,FIRRMA),该法案于2018年7月26日以359票赞成、54票反对的结果在美国众议院获得通过,并于8月1日以87票赞成、10票反对的结果获得参议院批准,最终于8月13日由特朗普总统签署生效。FIRRMA是CFIUS历经的第四次立法改革,旨在加强CFIUS权能以限制特定外资,主要包含以下几点核心内容。

  

   首先,扩大了CFIUS的管辖范围。在以往的实践中,股权比例少于10%的被动投资不会受到CFIUS审查,但根据新法案,只要投资者可能获得美国企业的非公开技术信息、董事会成员或观察员权利,以及涉及关键技术、关键基础设施、美国公民敏感数据,就属于受审范围。此外,靠近港口等敏感军事区的房地产投资、外国投资人就其投资的美国业务享有的权利变更以及某些旨在规避CFIUS审查的交易,今后都将受到审查。

  

   其次,增强了CFIUS的审查权。一是授权CFIUS建立某种机制来识别属于其管辖范围但没有提交简短通知或正式通知的交易。二是授予CFIUS中止交易权和豁免权,在审查期或调查期内即可暂停交易而无须获得总统指令,还可自行决定免除对某些交易的审查。三是授权CFIUS对缓解协议的履行情况进行持续监督,以保证切实消除国家安全风险,而对于已经自愿放弃的交易,CFIUS同样有权对交易方实施缓解协议,以确保放弃交易的行为实质有效。

  

   最后,修订了CFIUS的审查程序。一是允许交易双方在提交正式材料前,先提交一份涵盖交易基本信息的简易申请。二是规定任何由外国政府控制的投资者对美国公司超过25%以上股权的投资,均须强制申报。三是延长审查时限,审查期从30天延长至45天,其后的45天调查期维持不变但允许在特殊情况下额外延长15天。四是授权CFIUS对提交书面通知的交易收取不超过交易价值的1%或30万美元的申报费用。

  

   总之,这一轮改革不仅进一步有力强化了CFIUS的职权范围,还通过改革审查程序,为CFIUS开展审查工作提供了更多便利、时间与资金,这些措施意味着美国的外资审查变得更加严厉。虽然新法案名义上适用于所有国家,但鉴于近年来中国对美投资显著上升,特别是在投资科技类和金融服务类产业方面增长迅速,此次改革针对中国的意图十分明显。这显示出美国的外资政策超越了以往对经济福利与安全风险的单纯考量,而是纳入了更多的大国战略博弈因素。

  

三、中国对美投资的特点和障碍


   在中国企业“走出去”的浪潮下,中国对美投资经历了十多年的长足发展,并成为中美经贸关系中继贸易和金融外的第三根支柱。然而,随着特朗普政府内外经济政策的重新调整,中国对美投资在近一两年也出现新动向。

  

   (一)中国对美投资的特点

  

   美国相对优越的投资环境近年来吸引了大批中国企业赴美进行并购和投资活动,投资行业持续多元化,美国多年来稳居中国企业对外投资并购十大目的地榜首。然而,自2017年以来,受到中美经贸摩擦以及双方政策调整的冲击,中国对美投资呈现出显著下滑之势。

  

   第一,中国对美投资在过去10年迅速增长,但总体规模仍然相对有限。从1980年到2000年,中美投资合作主要是美国向中国的单向投资。进入21世纪,中国对美投资逐渐兴起,并在过去十多年内迅速增长。据中国国家统计局统计,2008—2016年,中国对美投资总体呈上升趋势,流量和存量均在短时间内达到较高水平,其中流量年均增速高达64%(见表2、表3)。2016年,美国稳居中国对发达经济体投资流量的首位,总流量达到169.81亿美元,较上年增长112%,创中国对美直接投资历史新高,占流量总额8.7%,大幅领先位居第二的欧盟(99.94亿美元,占比5.1%)。

  

  

   虽然美国是中国对外投资的主要目的地,但由于开始得较晚,中国并非美国最主要的投资来源地,中国对美直接投资在美国吸收外资总量中的占比相对有限。据美国经济分析局统计,2016年,中国对美直接投资流

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文章来源:《国际展望》2019年第1期
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