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魏昌东 尤广宇:“旋转门型”利益冲突罪:美国经验、立法根据与借鉴路径

更新时间:2019-05-10 11:41:22
作者: 魏昌东   尤广宇  

  

   内容提要:将公职人员违反从业伦理义务的行为犯罪化,在传统的以交易禁止为核心的贿赂犯罪体系之外,建构以利益冲突为犯罪化根据的腐败犯罪罪名新体系,并加以不断丰富和完善,是美国腐败犯罪立法体系建设的基本特色。利益冲突罪的设定,前置了刑法规制腐败犯罪的评价基点,提高了公权腐败“防火墙”的规制能力。“旋转门型”利益冲突罪是对十九世纪中叶以来美国利益冲突罪名体系的再完善,其立法根据在于,在对公职人员设定离职从业禁止义务的前提下,将违反该义务的行为犯罪化,从而将利益冲突罪的规制范围,由职内从业伦理义务,拓展至职后从业禁止义务之上,使得利益冲突罪立法惩治系统得以全过程化。我国正在积极探索腐败犯罪刑法立法体系的优化之策,对于公职人员违反离职后从业禁止义务的行为,同样存在迫切的犯罪化需要,对此有必要以中国特色国家权力结构为基础,提出更具合理性、完备性的立法方案。  

   关键词:“旋转门型”利益冲突罪 美国立法经验 立法根据 借鉴与启示  

    

   在传统的以交易禁止为核心的贿赂犯罪体系之外,建构以利益冲突为犯罪化根据的腐败犯罪罪名体系,是美国惩治腐败犯罪立法体系建设的鲜明特色。[2]美国利益冲突罪以减少腐败可能、提升预防能力为目标,其涵摄范围经历了从职内到职后利益冲突刑法规制的发展,弥补了传统贿赂犯罪以权钱交易为立法定位而存在的规制能力不足,实现了犯罪惩治由消极的结果本位主义为中心向积极的诱因本位主义为中心的重大突破。[3]美国通过南北战争废除奴隶制后,彻底扫清了发展资本主义的最后障碍,自工业经济主导社会发展以来,政界与商界交流频仍,两界间的壁垒逐步被打破。  

   这一时期,资本发展不受约束,经济依靠市场调节,鼓励着众多资本家、创业者追寻发展机遇,也诱使公务员辞去公职加入“掘金者”行列,[4]由此使得离职后借助公权余热谋取私利的“旋转门(RevolvingDoor)”门洞大开。面对工业经济催生的双向通道,美国利益冲突罪再次承担起盯防越轨行为的职责,将离职后的权力冷却期纳入监控体系之中,形成了“美国式”的治理经验。[5]“旋转门型”利益冲突罪代表了经济发展时代现代政府治理理念反思与突破的成果,在其后的各经济时代都起着举足轻重的作用。[6]中国正在全面推进腐败防御体系建设,扎紧制度笼子,实现腐败犯罪立法体系的功能嬗变成为一种必然趋势。对此,我国已建构起规范职内伦理义务与职后从业禁止义务的规范体系,如何实现其与刑法的衔接成为值得关注的问题,考察美国“旋转门型”利益冲突罪的肇因与发展,追问其立法根据,能够为我国立法的推进提供有益的借鉴方案。  

   一、“乔布宁案”:美国“旋转门型”利益冲突罪第一案  

   1872年3月,俄亥俄州众议员詹姆斯•加菲尔德(JamesGarfield)向议会提交了一份法案,首次将联邦公务员的离职从业问题引入立法关注领域,该法案即是由“乔布宁索赔案(ChorpenningClaim)”中代理人乔治•厄尔(GeorgeF.Earle)的行为引岀。[7]索赔案的主角是陆路邮件通信的先驱、被称为“第一个横穿大陆来运送邮件的人”——乔治•乔布宁(GeorgeChorpenning),而离职议案的主角则是乔治•厄尔。  

   1849年淘金热后,加州的陆路邮件服务开始发展。但因恶劣天气、险恶地形及充满敌意的印第安人,所以加州和盐湖城之间的邮件服务极为脆弱。尽管如此,乔治•乔布宁于1850年春离开宾夕法尼亚州前往加利福尼亚州,并与艾萨莫•伍德沃(AbsalomWoodward)合作,建立了一家邮政公司从事运送从盐湖城到萨克拉门托的邮件业务。1851年,二人以最低价的竞标者获得了政府从盐湖城到加利福尼亚州的邮件运输合同。1854年,乔治•乔布宁在获得第二份合同后,自费在这条运输路线沿线每隔20到40英里建造了站点。1858年获得第三份合同后邮路更为完善。但是,在1860年,邮政部长利用合同赋予的权力终止了该合同,并让约翰•巴特菲尔德(JohnButterfield)取代了乔治•乔布宁。而这位巴特菲尔德则是时任总统詹姆斯•布坎南(JamesBuchanan)的密友。  

   因经营权被剥夺,引发了乔治•乔布宁的申诉,并先后向担任邮政部长的霍尔特、布莱尔、兰德尔和克雷斯维尔提岀索赔申请,但均遭拒绝。1870年,乔治•乔布宁再次向国会提交了一份关于邮局和邮政道路委员会的请愿书,时任委员会主席乔•希尔(JoeHill)在7月4日开始度假,故将此事交由众议员约翰•塞斯纳(JohnCessna)调查。其后,约翰•塞斯纳向众议院提交了未经整个委员会审核后的报告,在国会会议的最后一天,约翰•塞斯纳提岀了赔付乔治•乔布宁的方案。该方案从国会通过到总统签署一共只用了18个小时。1870年12月23日,邮政部长赔付乔治•乔布宁41万美元。后经证实,该报告非由约翰•塞斯纳撰写,而是由真正的主角——乔治•乔布宁的律师乔治•厄尔撰写的。  

   索赔进程如此顺利的关键在于,乔治•厄尔在该案发生前曾进入过邮政部,并被允许自由地整理将供国会使用的官方文件。而这一情况又是因其在成为乔治•乔布宁律师前,曾在邮政部担任过首席助理(1867年12月辞职)。随着内幕的曝光,众议院迅速采取行动阻止付款。而詹姆斯•加菲尔德也因此提岀了他的法案。尽管其中内幕细节未曾知悉,报纸所言也并非详实。[8]但是仅就事实来看,公共事务公信力已受到严重质疑,公共利益也受到严重威胁,而这都是源于乔治•厄尔离职后与原部门之间的密切联系,由此促使公众开始关注公职人员再就业后与原职务的牵连关系问题,也是加菲尔德议员提岀议案的直接原因。值得一提的是,该法案在众议院通过时配置有刑罚条款,但在参议院调整与通过后的1872年法案中却删除了刑罚条款。1876年,美国最高法院审理了乔治·乔布宁向索赔法院提岀的上诉,并维持了下级法院的驳回判决。  

   二、从义务规范到罪名子系统的嬗变:美国“旋转门型”利益冲突罪的立法演进  

   自1853年利益冲突罪首次登上历史舞台后,便成为了行政伦理领域广受关注的焦点,经过1864年“影响公务型”利益冲突罪的内涵丰富后,已成为现代职务犯罪的风向标。[9]而“旋转门型”利益冲突罪便是现代经济与行政交互后催生的新型犯罪,包括“旋转门型”在内的各类利益冲突罪,经历了“分-总-合”的立法发展,即从最初的依附性行政伦理规范,到汇集于法典同一编,再到整编同一章式的立法,体现了美国在探寻利益冲突内核上的尝试与突破。  

   (一)首次立法:《1873年邮政部门拨款法案》  

   1872年6月1日,第42届国会第二次会议通过的《1873年邮政部门拨款法案》(AnActmakingAppropriationsfortheServiceofthePost-officeDepartmentfortheYearendingJunethirty,eighteenhundredandseventy-three),因乔布宁案而发生了法案内容的增添,并具有了特殊的历史意义。法案第5条规定了离职后的行为限制,即“今后被任命为任何行政部门的官员、办事员或者雇员的人,在离职后两年内,不得担任顾问、律师或者代理人从事针对美国的索赔活动,而该活动正处于其原供职部门管辖之下,也不得以任何方式帮助提起该类索赔诉讼。”  

   显然,该条属义务性规范,值得关注的内容在于:1.尽管是邮政部门拨款法案,但该条文的适用对象却不限于邮政人员而是适用于所有行政部门人员。2.该条文的适用范围被限缩在原供职部门管辖下的索赔事务。  

   (二)初入法典:1948年美国法典第18编第15章第284条  

   为使法律适用更为规范与便捷,美国从1926年开始法典编纂工作,所有生效的法律均根据其内容进行归类整编,《1873年邮政部门拨款法案》于1948年第80届国会第二次会议被整编为第18编第15章第284条“前官员和雇员有关之前职务行为的资格剥夺”(Disqualificationofformerofficersandemployeesinmattersconnectedwithformerduties),[10]其内容被调整为:“被美国的任何机构聘用或者受该机构委托的人员,在离职后两年内,提起或者作为顾问、律师或者代理人提起任何涉及美国的索赔诉讼,而该诉讼直接涉及该人员离职前的职务,违者将处1万美元以下罚金,或者1年以下监禁,或者二者并罚。”  

   首次法典化后的条文在性质与内容上都有变化:1.在规范性质上,由义务性规范转变为禁止性规范。即,原条文仅规定了离职后的义务,并未设置相应的处罚;而新条文则配置了刑罚,单纯的义务规范被修改为禁止性规范。2.在规范内容上的变化有:(1)主体范围扩大。行为主体从行政部门人员扩大到美国任何一个部门的人员。(2)行为方式调整。将原来的代理诉讼与帮助诉讼改为提起或者代理诉讼,一方面增加了行为人为自己诉讼的类型,另一方面删除了行为人帮助他人诉讼的类型。(3)诉讼限制变动。尽管仍是对索赔案件的限制,但原限制要求在于原部门的管辖中,修正后改为与其原职务有直接关联。  

   (三)正式确立:1962年《87-849号公法》  

   1962年10月23日,第87届国会第二次会议通过《87-849号公法》(PublicLaw87-849),将分散于各章节中类似的利益冲突罪整编到一起,并将美国法典第18编第11章正式更名为“贿赂、以权谋私和利益冲突"(Bribery,Graft,andConflictsofInterest),从而使诸多具有防止利益冲突性质的犯罪规定脱离了所依附的各类行政伦理立法,以独立的姿态正式加入到预防和打击腐败犯罪的队列之中。  

原第284条在87-849号公法调整后,成为美国法典第18编第11章第207条“前官员和雇员在有关之前职务或者职责的事项上的资格剥夺;其搭档的相关资格剥夺”(Disqualificationofformerofficersandemployeesinmattersconnectedwithformerdutiesorofficialresponsibilities;disqualificationofpartners),[11]其主要内容为:1.前职员资格剥夺。(1)任何美国政府行政部门、美国独立机构、哥伦比亚特区的官员或者雇员,包括特别政府雇员,在离职后,明知是担任任何美国政府以外人员的代理人或律师,而参与任何司法程序或者其他程序、申请、请求裁决或者其他决定、合同、索赔、争议、指控、控告、逮捕或者其他美国作为另一方或者有直接且重大利益的事务,且该事务其曾作为官员或者雇员通过决定、许可、不许可、推荐、建议、调查或者其他方式亲自且实质性参与过的;(2)任何前雇员在离职后一年内,(点击此处阅读下一页)


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