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李巍 张玉环:国际经济秩序的危机与中国的选择

——2018年中国经济外交报告

更新时间:2019-04-27 18:56:50
作者: 李巍  
特朗普政府对华投资保护主义也日益抬头。近一年来,作为主导外资安全审查的核心机构,美国外国投资委员会(CFIUS)不仅以“国家安全”为由一再阻挠中国投资,还经过立法改革强化了自身权能。2018年,不少中国企业对美投资纷纷折戟而归,失败原因多是未能通过CFIUS外资审查,领域主要涉及高端制造、互联网金融、新材料等高新科技领域,如中国重汽收购UQM科技、蚂蚁金服收购速汇金等均未能成功。不仅如此,美国还加速完成了外资审查制度改革,即实施《2018年外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)。虽然FIRRMA将对所有外国投资同等有效,但鉴于近年来中国对美投资的与日俱增,特别是在投资科技类和金融服务类产业方面增长迅速,其针对中国的意味明显。实际上,美国政府对中国在关键技术和个人数据信息等领域的投资关切已久,此次美国外资审查体制改革将CFIUS过往的审查实践进一步法律化和规范化,以便更有力地限制中国企业通过并购美高新技术企业获取敏感技术,保护美国国家安全。

  

   FIRRMA生效后,中国对美投资将面临更多阻力。新法案首先细化和补充了对涉及关键技术和关键基础设施投资的审查规定,将房地产、关键技术以及个人数据和信息相关投资纳入审查范围,从而进一步扩大了受管辖交易(Covered Transaction)范围;其次还通过改革审查程序,为CFIUS审查提供更多便利;此外还专门做出对中国投资的审查要求,要求美国商务部每两年向国会和CFIUS提交中国在美直接投资报告,甚至指示CFIUS建立与盟国和伙伴监管机构的信息共享机制。由于美国并未在法案中就核心概念、判定标准、评估方法等关键问题作出足够明晰的规定,中立性与透明度的欠缺将为审查过程带来较大的自由裁量权,从而使得CFIUS可以较为轻易地对特定投资施加管制,这将为中国企业赴美投资蒙上阴影。

  

   特朗普政府加强对华投资保护主义,对中国赴美投资乃至中国外部投资环境施加了负面影响。2017年,中国对美直接投资大幅下降为290亿美元,中国在美新增的收购交易额较前一年更是锐减90%,2018年上半年,中企在美完成的收购和绿地投资仅为18亿美元,同比下降92%,为7年来最低。美国投资保护政策还加剧了全球投资保护主义风潮,除美国外,澳大利亚、英国、法国、德国、日本等发达经济体也效仿美国以“国家安全”为由加大对中国投资的限制,欧盟内部也在拟定新法以协调对外国投资在欧投资的审查。美国及其盟友加紧外资审查可能使得国际投资环境呈现恶化趋势,对中国企业“走出去”提出更多挑战。

  

   第三,中美“技术战”日趋明显。随着中国加大科研开发和中高端制造业支持力度,中国企业在全球价值链上的地位逐渐攀升,将在科技领域成为美国的有力竞争者。特朗普政府将矛头指向高科技领域,旨在遏制中国自主创新能力、维护美在高科技领域的优势地位,中美“技术战”逐渐突出。一方面,特朗普政府继续在知识产权领域向中国施压,对华知识产权“301”调查针对《中国制造2025》,体现出美国遏制中国高端制造业的意图和决心。另一方面,特朗普政府采取多种措施制裁中国高科技企业。继4月制裁中兴后,美国出台规定禁止电信公司利用联邦补助购买华为等中国制造商生产的电信设备,8月将44家中国企业列入出口管制清单,10月将福建晋华集成电路有限公司纳入禁售清单。同时,美国对出口管制体系进行立法改革,并于11月出台针对关键新兴和基础技术相关产品的出口管制框架,涵盖生物技术、芯片等14个前沿科技类别。美国通过对华实施技术封锁,加大了中国进口美国高科技产品的阻力,旨在全面封杀中国企业获取美国先进科技的可能途径。此外,美国对中美科研人员的往来也竖立壁垒,还采取非常手段,要求加拿大当局拘捕中国高科技企业华为公司的一位重要高管。中美科技交流在资本、技术和人员等方面的收紧都标志着双边科技关系竞争性和冲突性在急剧上升,成为双边经贸摩擦的重要内容。

  

   (二)中美经贸磋商一波三折

  

   伴随中美贸易摩擦风险升级,两国为解决双边贸易问题展开多轮经贸磋商,在磋商过程中,特朗普政府展现出其贸易谈判的进攻、强势、讹诈和反复策略,为两国贸易谈判平添波折。

  

   第一,中美通过前两轮经贸磋商达成联合声明。2018年5月中上旬,中国国务院副总理刘鹤率领的中国经贸谈判代表团同美国财政部长姆努钦牵头的谈判代表团分别在北京和华盛顿举行两轮磋商,双方发表联合声明就不打“贸易战”达成共识,同意削减对华贸易赤字、中国将进一步完善知识产权保护体系、改善双边投资关系,中美联合声明的发布为阴云笼罩的双边经贸关系带来转机。

  

   第二,美国单边撕毁协议导致双边磋商停滞不前。虽然第二轮中美经贸磋商传递出积极信号,但特朗普政府依然采取高压策略,坚持中国削减2000亿美元赤字及停止《中国制造2025》等主张,否则全面贸易战不可避免。在第三轮经贸磋商结束后不久,特朗普政府即单方面撕毁协议,宣布将对500亿美元“含有重要工业技术”的中国商品加征25%的关税。中美“关税战”硝烟四起,双方经贸磋商在中断将近两个月后再度重启,8月22-23日,中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文率中方代表团赴华盛顿同美进行第四轮经贸磋商,美方代表团由美国财政部副部长马尔帕斯率领。降级后的中美经贸谈判并未达成任何成果,在一定程度上对美方失去信任的中国也取消了原定于9月27-28日在华盛顿举行的第五轮经贸磋商。

  

   第三,元首外交推动经贸磋商重启。在中美经贸磋商止步不前的情况下,元首经济外交发挥作用,中美“贸易战”暂时休战。11月1日,习近平主席应约同特朗普总统通电话,强调两国经济团队要加强接触,就双方关切问题开展磋商,推动中美经贸问题达成一个双方都能接受的方案。在元首外交助推下,中美双方经贸谈判取得一定成果,12月1日,两国元首在G20布宜诺斯艾利斯峰会举行期间进行会晤,双方达成停止加征新关税的共识,为双边贸易摩擦降温。不过,美国并未放弃其威胁和讹诈大棒,白宫发布的声明称,中美需在90天内完成强制技术转移、知识产权保护、非关税壁垒等方面的谈判,否则关税将由10%提高到25%。可以预见,中美经贸谈判在未来还有多场“硬仗”要打。

  

三、中国“一带一路”外交频遇风险


   2018年,“一带一路”建设承接上一年发展势头,在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在这一年间,中国共与50多个国家新签了“一带一路”合作备忘录,五年来签署文件总数达140多个。此外,中国与沿线国家的贸易与投资规模明显扩大,2018年前11个月,中国对“一带一路”沿线国家合计进出口7.62万亿元,同比增长14.4%,中资企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资129.6亿美元,同比增长4.8%。不过,随着中国“一带一路”建设的扩大与深化,一系列风险与难题逐渐凸显。纵观2018年中国“带路”外交的发展,以下三方面风险不容忽视。

  

   首先,政府违约风险制约“一带一路”建设。2018年,政府违约风险成为“一带一路”建设面临的突出阻碍。“一带一路”沿线国家政府更迭导致已签约项目“搁浅”或协议失效,中方企业遭受损失,也影响了中国与东道国之间的政治与经济关系,马来西亚与巴基斯坦即为典型。2018年5月,马来西亚结束大选,“希望联盟”取代了执政长达61年的“国民阵线”成为新的执政联盟,马哈蒂尔取代纳吉布成为新一届总理。新政府彻底否定了纳吉布政府的一系列内外经济政策,并对“一带一路”倡议持怀疑态度,马哈蒂尔曾多次表示对马来西亚当局大开国门欢迎中国投资者的做法表示不满,公开声明要严厉审查中国投资者。8月21日,马哈蒂尔正式宣布取消三个由中资支持的项目,“一带一路”项目实施受阻不仅使双方蒙受经济损失,也打击了中方企业对马投资的信心,使两国的经济合作热度大幅下降。

  

   无独有偶,中国最主要、也是此前被认为最稳定的“一带一路”合作伙伴国——巴基斯坦也发生了类似状况。7月26日,伊姆兰·汗宣称其领导的正义运动党击败谢里夫派赢得大选;8月17日,伊姆兰·汗当选为新一届政府总理。正义运动党在作为反对党时就公开质疑中巴经济走廊,伊姆兰·汗曾明确表示他对中巴经济走廊的态度与谢里夫派“存在分歧”,并称包括中巴经济走廊在内的一些项目涉嫌腐败。伊姆兰·汗成立一个九人委员会来重审中巴经济走廊项目,委员会成员达乌德等表示应搁置项目,至少应延长项目时间框架。新政府中有官员表示,上届政府对中国让步太多,中资企业获得了很多税收减免,从而让巴基斯坦企业处于劣势。简言之,巴基斯坦新政府上台以来,中巴经济走廊的发展前景开始处于一个较为不确定的状态。“一带一路”沿线不乏国内政治动荡的国家,政府更迭带来的政策变迁对“一带一路”建设及对华关系的负面影响不可忽视。

  

   其次,沿线国家债务危机增添“一带一路”运行风险。一直以来,西方国家对“一带一路”倡议充满质疑,美国等国认为,中国在“一带一路”沿线实施的大型基础设施建设项目偏离了包括透明性、债务可持续性、与社会和环境责任准则的一致性在内的商业标准,可能加剧一些国家的腐败问题、降低国家治理质量。2018年,斯里兰卡汉班托塔港的经营权问题重回国际舆论视野,“一带一路”沿线国家的债务问题引发世界关注。美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表的演讲中专门提到中国对斯里兰卡的投资,指责中国利用“债务陷阱外交”获得汉班托塔港的经营权。对中国来说,一方面面临“一带一路”沿线国家政府债务问题对项目本身的冲击,另一方面还需应对西方国家对“一带一路”建设中“债务陷阱”的指责。

  

   西方国家夸大了“一带一路”倡议对沿线国家债务问题产生的推动作用,或者说是利用“债务陷阱”概念分化“一带一路”沿线国家同中国的关系,打压在国际社会中影响力不断增强的中国。“一带一路”沿线国家多为新兴经济体和发展中国家,国内债务高企,以斯里兰卡为例,截至2018年6月,斯里兰卡外债存量高达534.87亿美元,而斯里兰卡2017年全年GDP仅为817.7亿美元,利息支出即占GDP比重1.22%。在全球经济放缓、大宗商品价格下跌、美联储加息和美元走强的国际经济背景下,政府收入难以偿还日益见长的债务利息,因此存在爆发债务危机的风险。

  

不过,从根源上看,债务危机主要是由“一带一路”沿线国家经济发展模式导致的,不少国家是债务驱动型经济增长国家,通过大规模举借外债,弥补本国储蓄不足,刺激生产与消费,最终提振经济增长。这种经济增长模式存在不确定因素。首先,由于国际债务多以外币计价,因此维持本国货币币值稳定是控制债务成本的关键,但是斯里兰卡等后发国家往往不具备完善的国内金融制度,无法避免其汇率受国际资本环境的影响。其次,债务驱动型经济增长意味着将本国经济发展的稳定性寄托于国际资金链的稳定性,但是国际资本市场充斥着大量国际游资,这些短期热钱在经济繁荣期可以推动经济增长,但在经济衰落期也可以放大该国的经济问题,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《战略决策研究》2019年 第2期
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