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魏昌东:监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径

——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建

更新时间:2019-04-24 11:19:02
作者: 魏昌东  
如,第三章关于“党委(党组)的监督”中规定的监督机制包括,日常管理监督(第18条)、巡视监督(第19条)、组织生活监督(第20条)、党内谈话监督(第21条)、干部考察考核监督(第22条)、述责述廉监督(第23条)、个人有关事项报告监督(第24条)、插手干预重大事项监督(第25条)等等。而国家监察监督权的行使机制却未予立法确认,亟待完善。

  

   4.监督职责运行机制存在制度供给短板。监察权发挥作用的关键在于确保监督权充分行使,因《监察法》未规定法定行使机制,如何对被监督对象实施有效监察成为困扰实务的问题。监察改革以来,大多地方监察机关借助纪委监督通道、根据《党内监督条例》行使监督职权,然而,这一方式无法完成《监察法》设定的目标,且存在一定制度风险。党内监督与国家监察存在区别,表现为:(1)监督定位不同。党内监督以政治目标导向为重点,“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一,重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、管党治党宽松软问题,保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当。”(《党内监督条例》第5条)国家监察则重在监督权力运行的合规性。(2)监督重点不同。党内监督是“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”(《党内监督条例》第6条),即,关键少数;国家监察则要实现对一切公职者的全监督,即,普遍全部。监督重点的差异使得党内监督行之有效的方法,无法完全适用于国家监督。(3)监督范围不同。公权力不仅由居于领导岗位、参加党内重要决策的公职者行使,更多具体权力却由普通公职者行使,解决了领导干部监督的问题,并不必然能完成《监察法》赋予的监督使命,现实版“蝇官巨贪”现象表明,腐败不因权力低微而影响其危害的程度。监督职责并非平均分配监督力量,惟明确监督范围、重点与环节,方能形成有效的“传导”效应,放大监督成效。

  

   5.监督职责保障机制存在制度供给缺位。表现为:(1)监督职责行使根据的制度体系尚不完善。监察监督要对公权者行权的合法性、合理性、公正性、廉洁性与道德性作出判断,首先涉及公权行使规范、公权主体法规范的体系建设问题。一是公共职权对特定领域进行法律调整的规范。包括对特定社会关系调整法、行政权及其他公权调整社会利益中的规范,具体设定公权行使的一般标准。二是特定公权主体法(官员法)。包括《中华人民共和国公务员法》(2005年4月27日十届全国人大常委会第15次会议通过)、《中华人民共和国法官法》(1995年2月28日八届全国人大常委会第12次会议通过)、《中华人民共和国检察官法》(1995年2月28日八届全国人大常委会第12次会议通过),以及《中华人民共和国企业国有资产法》(2008年10月28日十一届全国人大常委会第5次会议通过)、《事业单位人事管理条例》(2014年2月26日国务院第40次常务会议通过)等。尽管如此,因“道德操守”属独立监督类型,而我国对公权者道德规范要求尚主要以党内规范的形式出现,较少转化为国家立法。(2)监察权尽管高度权威,然而,并不具有保障其自身实施的能力,必要的保障机制是其运行的基础,被监督者违反监督机制的程序性处置规范缺位,存在监督权空置的风险。

  

   二、监督职能作为国家监察权第一职能的理论逻辑

  

   “腐败治理、预防第一”是积极治理主义腐败治理理念的灵魂,[14]实现预防第一的惟一路径是“监督第一”,这是中共十八大以来中国腐败治理最重大的一次观念转型。对于这一转型的理论价值,理论界尚未展开充分研究,作为国内较早关注腐败治理理念转型的学者,[15]笔者认为,这是造成《监察法》对监督职能设计“宣言化”,导致实践中“形式化”的原因。

  

   (一)监督职能作为国家监察权第一职能的价值与根据

  

   1.强化监督职能是创立中国特色国家独立监察权的根本出发点。腐败治理绝不能止步于惩治,这是人类与腐败斗争的最根本经验,由严惩腐败向以减少腐败发生机会、提高腐败发现可能为中心的治理转型,是积极治理主义理念确立的根本标志。[16]

  

   把握腐败治理的决胜之本,是以习近平为核心的中共中央启动监察改革的根本动因。中国特色社会主义政治权力结构体系中设定有多元监督主体,缘何腐败却在多元监督下成功脱逸?这是腐败治理体系完善之基本问题。监察改革要解决既往腐败治理中关注基点错置于惩治的定位偏差,核心是必须重构监督系统。优化监督,实施对公权者的全面监管,最大效能地抑制腐败动因、减少腐败机会,符合腐败治理的机理。[17]强化监督是治理进化的标志,也是中共推进党内反腐的最大经验。改革开放以来中国的腐败治理,得益于对监督理念与机制认识的深化与实践。面对腐败的极度膨胀,中共中央于改革开放之初即采取了积极应对措施,但是,实事求是地评价,腐败蔓延之势并未得到有效控制。及至中共十五大,中国腐败治理理念开始发生由惩治为首向监督为要的转变,产生了“监督是关键”的主张。所谓关键,无非是指监督具有防错纠错的政治功能,是制约腐败行为的主要力量。科学的监督体制能够使许多案件在未酿成大案要案之前就被发现,或者在问题露出端倪之后及时纠正,减少党和国家的损失。而现实表明,在反腐斗争中,我们的监督机制并未显示出应有的“关键”作用。[18]中共十六大首次提出社会主义政治文明的概念,强调权力制约监督的内在规律,建立长效机制、严密监督体系。以之为导向,制度建设中首次启动了建立权力运行制约与监督机制的实验。一方面,“针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节,通过深化改革和体制创新,建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。[19]”强调合理分解权力,强化决策与执行等环节的权力监督。另一方面,“切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督,加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督,建立健全党内和党外自上而下和自下而上相结合的监督制度”,[20]严密监督体系。中共十七大提出权力制约是依法治国关键环节,权力制约要求职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究,[21]权力制约和监督机制,以“社会主义法治理念”为依托,视权力制约和监督为社会主义法治理念的基本要求。[22]中共十八大提出健全权力运行制约和监督体系,“让权力在阳光下运行”,推动了中国特色权力监督机制的理论建设和实践探索。中共十八届三中全会报告专章研究强化权力运行和监督体系问题,从体制和机制的视角提出完善党和国家领导体制、党风廉政建设,以及与国家权力运行体制机制相关的权力清单制度和公开权力运行的流程。腐败治理理念与体系探索,推动了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等一系列党内规范的出台,奠定了监察改革的基础。

  

   2.提升监督职能绩效是判断中国特色独立监察权运行成败的关键。中共十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系”的命题。中国特色社会主义法治体系由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系五个子体系构成,法治监督体系是独立的子体系。监察改革通过重构政治权力系统,监察职责定位契合于腐败衍生规律尤为重要,以不能腐为目标的监督定位吻合于提升治理成效的需要,最大程度地激发权力系统的监督功能,是检验改革成败的首要标准。

  

   监察委员会以公权者监督为首要使命,其与党内监督存在目标定位的统一性,但具体策略与监督措施仍存在重大差异,表现为针对关键少数行之有效的组织结构、措施方法,无法全盘复制、应用于对普通公职者的监督。监察委员会腐败治理领域,既包括对交易型“硬”腐败的治理,也包括对权力不彰、利益冲突或公权不为“软”腐败的治理。中国腐败治理尽管依然要巩固“高压”态势,但更重要的是利用战略转型机遇期建构全面深化的制度与治理系统。监察委员会及一系列强化独立监察权的机制构建,使中国腐败治理发生了战略格局的根本变化,腐败的蔓延趋势已由腐败严重挑衅社会的“热战”向“冷战”转型,当下腐败治理的主要任务是不能腐机制的创建、监察委监督效能的提升策略落实,及开辟不能腐为主的新战场的问题,而强化监督是惟一有效的推进路径。

  

   3.强化监督职能是国家治理能力与治理体系现代化的重要基础。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”,“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”[23]国家治理是以治理体系及治理能力为依托所产生的行动及其过程。国家治理体系是国家治理的依据和规范,国家治理能力是国家治理的胜任资格。“国家治理水平取决于制度供给能力和制度执行能力。”[24]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标;把“全面深化改革”落实在“国家治理”制度层面。国家治理体系的现代化建构,相对于国家治理能力的现代化而言,具有明显的优先性。[25]

  

   腐败治理是国家治理的底线。“国家治理能力低下会导致腐败,反之腐败也会进一步降低国家治理能力。”[26]通过有效监督规制公权,使其既能在法律框架内有效行使,不被滥用;同时,让公权力特别是行政权具有活力和创新动力,促进经济社会可持续发展,是当前和今后我国国家治理现代化的核心命题。[27]强化公权监督是国家治理能力与治理体系的基础,表现为:(1)腐败治理伴随国家治理的深化须提高治理标准。腐败在现代发展中存在典型腐败、亚腐败与泛腐败的范型,典型腐败以赤裸祼的权钱兑换、公权公然竞价为基本形式,是传统社会与现代化初期的形态。伴随现代化进程中国家治理的推进,其典型范式被利益冲突型腐败所取代。(2)腐败治理“两个战场”须实现战略协同。“两个战场”是指不敢腐战场与不能腐战场,前者是气势的决战,依赖的是“热”战;后者是力势的决战,倚赖的是细致的制度供给。如果我们能够真正建立起科学的民主监督体制,那么最终将使反对、制约腐败行为的力量远远大于腐败的力量,那时监督力量在反腐败斗争中的“关键”性作用将展示无遗。但是,监督体制的改革不可能单兵独进,因为监督体制是政治体制中的重要组成部分,它不能越过整个政治体制的现状而超前改革。所以,民主监督体制和整个社会主义民主政治的进程是息息相关的。[28]以权力监督为中心的治理体系建设必然成为推进腐败治理的重要力量。

  

   (二)监督职能作为国家监察权第一职能的目标与定位

  

1.强化监督职能的基本目标:以监察监督权为中心构建国家新型监督系统。强化、坚持并维护监察委腐败治理第一职能的地位,构建以监察监督为中心的监督系统,具有高度的理论价值。(1)监察委员会以推进腐败治理为生命所在,通过重大改革设立独立监察权,却又依然要依靠其他既有权力机制治理腐败,理论上站不住脚,也完全违背改革初衷。(2)监察体制改革后,我国行使腐败治理专责的机关惟监察机关,监察机关享有腐败治理的全责、全权,以监察权为中心加快建构、完善权力监督系统的其他部分,乃至以之为基础,调整既有权力分配与机制运行模式;不以监察权为中心,无法把握改革目标的实现情况。(3)监察改革解决腐败治理权“片断化”、“碎片化”与“隔离化”问题,(点击此处阅读下一页)


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