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胡江:区域合作组织与恐怖主义犯罪防控

更新时间:2019-04-19 01:11:46
作者: 胡江  
在组织的框架内开展反恐演习,有助于提升成员国之间在反恐领域的协调能力,是共同应对恐怖主义犯罪的重要方式。早在2002年,中国与吉尔吉斯斯坦就在两国边境地区成功举行了联合反恐军事演习,是上海合作组织框架内中吉两国首次举行的双边联合军事演习,也是中国军队第一次与外国军队联合举行实兵演习。此后,反恐演习的规模、人数、影响都逐步得到提升,先后举行了以“天山”“和平使命”等为代号的联合反恐演习。通过多次开展反恐演习,使成员国之间的反恐合作得到了进一步加强,也进一步提高了反恐训练水平和反恐作战能力。

  

   三、进一步加强反恐领域区域合作的建议

  

   在2018年举行的上海合作组织成员国元首青岛峰会上,正式批准了《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019年至2021年合作纲要》,预示着上海合作组织的反恐合作将继续成为该组织未来合作的重要方向。为了更有效地打击恐怖主义犯罪活动,维护我国的周边稳定和国内安全,应当结合本地区恐怖主义犯罪发展的新态势,进一步发挥上海合作组织在反恐领域的优势,深化上海合作组织在反恐领域的合作,使其成为维护本地区安全稳定的中坚力量。

   (一)细化合作的法律规范和行动机制

   在近20年的时间里,上海合作组织在反恐合作领域已经取得了诸多进展,成为全球反恐行动中不可或缺的重要力量。但是也要理性地认识到,目前的反恐合作更多地还停留在宏观层面,很大程度上还是在展示反恐合作的意向和决心,其宣示的意义远大于实际的效果。正如有学者所说,目前上海合作组织“安全合作的形式化色彩浓厚,实质性合作较少” [11]。这就意味着在未来的发展进程中,上海合作组织应当在深化合作、增强实效这方面下功夫。一是进一步细化合作的法律规范。如前所述,在反恐合作领域,上海合作组织通过发布文件、制定条约等形式已经初步建立了各方合作的规范基础,下一步需要进一步细化这些合作的法律规范或文件。例如,对于同一犯罪行为或者同一犯罪嫌疑人,各方均享有司法管辖权时,《上海合作组织反恐怖主义公约》第5条只是笼统地规定“有关方可协商解决”,但至于如何进行协商等操作层面的具体问题则尚未明确,这就有待各方在未来制定进一步细化的合作文件。又如,各成员国国内法关于恐怖主义犯罪规定的差异如何解决,是通过修改国内法解决,还是在条约的架构之内解决,也需要进一步的明确。此外,关于反洗钱、打击涉恐资产等领域,目前的规定也都还比较宏观,尚需制定更加细化的规定。二是建立起高效务实的行动机制。目前,上海合作组织虽然通过设立区域反恐机构等方式,为各方开展反恐合作行动提供了便利,但总的来看,目前在反恐合作的行动机制方面主要还是偏重于临时性的合作,缺乏较为稳固的常态化机制,影响了反恐合作的实际效果。例如,在反恐联合演习方面,基本上还是靠各方临时商议后所实施,对此,有学者提出,为了克服联合军事行动的临时性所带来的缺陷,建立“经常性联合反恐军事机制”不但是可能的而且是必要的。[12]此外,在反恐情报合作、犯罪抓捕等方面,虽然有了一定的规定,但往往需要针对具体事项进行临时磋商,这些也都需要在整个组织的架构之内,建立起统一协调而又高效务实的行动机制。

   (二)加强反恐人员和技术领域的合作

   对于恐怖主义犯罪的防控,人员是基础,技术和财物是保障。为此,加强上海合作组织的反恐合作,也应当积极加强在反恐人员与技术领域的合作,实现人防与物防、技防的统一。首先,就反恐人员合作而言,主要目标是建立起高素质的反恐力量,就人员范围而言,涵盖了各国军事力量、司法机关、海关、边防等各部门的人员。上海合作组织应当积极发挥组织优势,大力开展各方反恐人员的培训、交流和研讨,从而让各方反恐人员在相互交流中了解反恐态势、分享反恐经验、研判反恐任务,起到增进交流、解决问题的作用。其次,就技术合作而言,由于本地区恐怖主义犯罪的特殊性,因而在打击和防控过程中,离不开现代技术的运用。为此,上海合作组织应当积极开展反恐领域的技术合作,加强武器装备和先进技术的更新,同时还可以就重大技术问题进行合作攻关、共同研发,从而提升反恐力量的技术水平。

   (三)积极开展互联网领域的反恐合作

   得益于互联网的便捷,恐怖分子利用互联网进行恐怖主义、极端主义的思想宣传,在互联网进行恐怖犯罪的沟通联络,形成了“线上交流、线下实施”的新模式,恐怖主义犯罪从无网时代进入到了有网时代。[13]和传统的恐怖犯罪需要在线下进行人与人的面对面交流不同,网络恐怖主义不仅通过互联网空间即可将恐怖宣传、培训、沟通、联络等活动予以实施,而且其影响的范围较传统模式更广。一些恐怖分子正是由于受到互联网不良信息的影响而接受恐怖主义思想并实施恐怖主义犯罪行为,特别是由于不少恐怖分子往往打着宗教、民主等旗号进行鼓动宣传,对不明真相的民众具有极大的蛊惑性。因此,上海合作组织在反恐领域的合作,应当充分注意到当前网络恐怖主义发展的新态势,结合网络恐怖主义的新特征,积极探索在互联网领域的反恐合作。具体而言,上海合作组织各方应当积极开展互联网空间治理的合作交流,一方面完善有关各方的国内法律,另一方面尽快启动组织层面打击网络恐怖主义的条约或文件。特别是对于境外恐怖分子利用互联网进行的鼓动宣传、散布传播暴恐音像视频等行为,亟需有关国家通力合作方能有效防范。

   (四)及时跟进在经贸文化领域的合作

   目前,上海合作组织成员国各方的合作主要是基于对自身安全和地区安全需要而进行的合作,其中以防务合作、政治合作、安全合作为主,反恐合作也属于其中的内容。但是,经贸、文化等领域的合作却远远不及安全领域的合作,总体上呈现出“安全合作热、经贸文化合作冷”的现状,这对反恐合作的长远发展是极为不利的。

   首先,仅重视安全合作而忽视经贸、文化合作会影响组织的生命力。上海合作组织成员国横跨欧亚,各成员国的政治制度、文化传统、民族宗教等均存在较大的差异,其中部分成员国如印度、巴基斯坦还存在着领土争议,如果仅仅强调安全合作,则可能会因为各方对安全的需求发生变化而影响整个组织的凝聚力。从历史的视角考察也不难发现,对于一个国际组织而言,如果仅仅靠安全合作来维系其发展,是难以保持其持久影响力的,“以政治军事安全为主导内容的双边或多边合作基础的不牢稳,极易受突变因素的影响,欲使国与国之间或者国际组织内部成员国之间的合作基础稳定坚实,必须构建以经济合作为基础的多层次合作” [14]。

   其次,仅重视安全合作而忽视经贸、文化合作不利于从源头上遏制恐怖主义犯罪的滋生蔓延。从防控恐怖主义犯罪的角度考察,中亚等地区之所以成为恐怖主义犯罪的策源地,其中很重要的原因就是由于该地区经济发展相对落后,而又受宗教等文化观念的影响,各方面因素的聚合使得恐怖主义犯罪极易在这些地区滋生。因此,加强上海合作组织的反恐合作,除了加强对恐怖主义犯罪的打击之外,还必须通过积极开展经贸、文化合作,促进本地区的经济发展,切实改善各成员国的民生,同时积极促进文化交流,消除恐怖主义犯罪生发的思想根源,真正从源头上防控恐怖主义犯罪。

   所以,在未来的发展中,上海合作组织一方面应当将反恐合作本身进一步深化,提升反恐合作的实效和水平,另一方面则应当积极开展经贸、文化领域的合作,在安全合作之外寻求各方新的更多的利益交汇点,确保上海合作组织的长远发展,同时也从源头上消除恐怖主义犯罪发生的经济基础和思想文化土壤。

   (五)推进组织对外合作的实质性发展

   积极开展与其他国家和国际(区域)组织合作是上海合作组织的反恐举措之一,但是,除了与阿富汗已经建立起了机制化、常态化的合作之外,目前与其他国家和国际(区域)组织的合作还不够深入,合作水平还有待提高,特别是与有些组织的合作还仅仅停留在意向或磋商阶段,而与有些国家或组织的合作还未开始,这不利于在反恐问题上与国际社会一道形成合力。对此,早已有学者提出:“上海合作组织必须将其打击三股势力的合作机制,特别是打击恐怖主义势力的合作机制扩展到成员国以外的周边国家”。[15]恐怖主义犯罪是一个全球性问题,即便是本地区的恐怖主义犯罪,也往往与其他地区存在着千丝万缕的联系。因此,应当积极推进上海合作组织的对外合作,深入开展与有关国家或组织的合作,如深化与东盟国家的合作,启动与阿拉伯地区有关国家的合作等等,从而与国际社会一道,形成打击恐怖主义犯罪的合力。

  

   四、结语

  

   上海合作组织在反恐领域的合作已经取得显著的成效,由于其成立的宗旨和任务主要着眼于打击恐怖主义犯罪活动,成员国有限且多地域毗邻,因此合作阻力相对较小、效率较高[16],目前已经成为全球反恐行动中的一枝独秀。特别是作为一个由中国主导的重要区域组织,上海合作组织积极推进的反恐合作更是一个展示中国形象、发出中国声音的良好契机,积极推进上海合作组织的反恐合作,契合了中国的发展之路。当今世界,恐怖主义犯罪等非传统安全威胁日益成为事关全人类命运的安全问题,打击和防范恐怖主义犯罪是全球面临的共同任务,任何一个国家和地区都不可能置身事外,除了合作、别无他途。上海合作组织的反恐合作实践不仅为维护本地区安全稳定作出了有益的探索,也为全球反恐行动提供了合作的样本。从这个意义上而言,上海合作组织的反恐问题不仅仅是个地区性问题,更是一个全球性问题。着眼于未来反恐任务的现实需求,应当通过深化上海合作组织本身的反恐合作,推动其他国家或地区反恐合作的深入发展,使区域合作成为凝聚全球反恐力量的重要途径。相信随着对恐怖主义犯罪认识的更加深入,越来越多的国家或地区会积极开展或参与到区域合作中来,从而形成全球反恐行动的合力。

  

   【注释】 本文系2017年度国家社科基金重点项目“预防性反恐刑法问题研究”阶段性研究成果,项目编号:17AFX017;2017年度司法部国家法治与法学理论研究项目“非传统安全视野下的毒品犯罪治理研究”阶段性研究成果,项目编号:17SFB2022。

   [1]参见梅传强、张永强:《我国恐怖活动犯罪的现状、特征及防控对策》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2015年第6期。

   [2]参见胡江:《合作打击中亚地区毒品犯罪的若干问题分析——基于上海合作组织框架内的考察》,《江西警察学院学报》2010年第1期。

   [3]参见莫洪宪:《上海合作组织存在的问题及我国的对策》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期。

   [4]参见李晓南:《我国反恐怖主义形势与对策初探》,《改革与开放》2014年第10期。

   [5]参见《雪克来提·扎克尔就新疆反恐维稳情况及开展职业技能教育培训工作答记者问》,《新疆日报》2018年10月17日。

   [6]附件所列条约共10项,包括《关于制止非法劫持航空器的公约》(1970年)、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(1971年)、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》(1973年)、《反对劫持人质国际公约》(1979年)、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》(1997年)、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(1999年)等。

   [7]参见陈忠林:《刑法散得集》,法律出版社2003年版,第87页。

   [8]分别为中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、印度、巴基斯坦。

   [9]分别为阿富汗、白俄罗斯、伊朗、蒙古。

   [10]分别为阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其、斯里兰卡。

   [11]曾向红、李孝天:《上海合作组织的安全合作及发展前景——以反恐合作为中心的考察》,《外交评论》2018年第1期。

   [12]参见简基松:《完善上海合作组织反恐法律机制之建言》,《法律科学》2008年第4期。

   [13]参见唐志超:《当前国际恐怖主义演变趋势及中国应对策略》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2018年第1期。

   [14]莫洪宪:《上海合作组织存在的问题及我国的对策》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期。

   [15]简基松:《完善上海合作组织反恐法律机制之建言》,《法律科学》2008年第4期。

   [16]参见曾向红:《恐怖主义的全球治理:机制及其评估》,《中国社会科学》2017年第12期。

   【期刊名称】《山东大学学报(哲学社会科学院)》【期刊年份】 2019年 【期号】1

  


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本文责编:陈冬冬
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