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胡江:区域合作组织与恐怖主义犯罪防控

更新时间:2019-04-19 01:11:46
作者: 胡江  
各成员国将为落实《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》而紧密协作,包括在比什凯克建立“上海合作组织反恐怖中心”等。

   2.《上海合作组织宪章》(2002年)

   2002年6月通过的《上海合作组织宪章》(以下简称“《宪章》”)是上海合作组织运作的最基本规范和准则,《宪章》共26条,明确了上海合作组织的宗旨和任务、合作方向、机构等内容。《宪章》在其第1条对上海合作组织的宗旨和任务作了规定,明确提出:“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动,以及非法移民”。《宪章》第3条所规定的“合作方向”也将反恐合作作为最主要的内容,明确提出:“研究并采取措施,共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动,以及非法移民”。《宪章》第4条规定了该组织的机构,并在第10条就地区反恐怖机构作了专门规定。

   3.《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)

   2001年6月15日,上海合作组织成立伊始,即缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。该条约共21条,主要包括以下几个方面的内容:(1)“恐怖主义”的含义。根据该条约第1条的规定,“恐怖主义”是指以下两类行为:第一,为该公约附件所列条约[6]之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为;第二,致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为,以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为,而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为,并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。(2)进行反恐合作并相互提供协助。根据该条约第6条的规定,各方中央主管机关根据本公约在10个方面进行合作并相互提供协助,具体包括交流信息、执行关于进行快速侦查行动的请求等。(3)情报交换。根据该公约第7条的规定,各方中央主管机关交换共同关心的情报,其内容包括了6个方面,涉及准备实施及已经实施恐怖主义、分裂主义、极端主义所指行为的情报,已经查明及破获的企图实施上述行为的情报等。(4)建立反恐机构。该公约第10条明确规定,在比什凯克市建立各方的地区性反恐怖机构并保障其运行。

   4.《上海合作组织反恐怖主义公约》(2009年)

   《上海合作组织反恐怖主义公约》于2009年6月16日在叶卡捷琳堡签署,中国全国人民代表大会常务委员会于2014年12月批准。该公约是上海合作组织在反恐领域最基本的专门性规范,其目的在于提高反恐怖主义合作的效率,共37条,主要包括以下几个方面的内容:(1)恐怖主义相关概念的含义。在2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》的基础上,该公约在第1条进一步明确了“恐怖主义”“恐怖主义行为”“恐怖主义组织”等概念的含义。按照该公约的规定,“恐怖主义”指通过实施或威胁实施暴力和(或)其他犯罪活动,危害国家、社会与个人利益,影响政权机关或国际组织决策,使人们产生恐惧的暴力意识形态和实践;“恐怖主义行为”指为影响政权机关或国际组织决策,实现政治、宗教、意识形态及其他目的而实施的恐吓居民、危害人员生命和健康,造成巨大财产损失或生态灾难及其他严重后果等行为,以及为上述目的而威胁实施上述活动的行为;“恐怖主义组织”指:1)为实施本公约所涵盖的犯罪而成立的和(或)实施本公约所涵盖的犯罪的犯罪团伙、非法武装、匪帮和黑社会组织;2)以其名义、按其指示或为其利益策划、组织、准备和实施本公约所涵盖的犯罪的法人。恐怖主义的含义应当如何确定,目前存在非常大的争议,可以说是一个在现有的国际公约、世界各国的刑事立法、刑法学理论或其他社会科学理论中都无法找到统一答案的问题。[7]《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)和《上海合作组织反恐怖主义公约》(2009)地区性公约关于恐怖主义含义的规定,无论是对进一步厘清恐怖主义的含义,还是促进各国反恐法律的完善,均具有重要的指导意义。(2)恐怖主义犯罪的司法管辖权。该公约第5条规定了成员国对恐怖主义犯罪的司法管辖权,1)其第1款规定,有关方应采取必要的措施,确定对该公约所涵盖的犯罪的司法管辖权,具体包括3种情形,一是犯罪发生在该方境内;二是犯罪发生在悬挂该方国旗的船舶上,或是发生在根据该方法律注册的航空器上;三是犯罪由该方公民实施。2)其第2款规定,各方可在下列情况下对本公约所涵盖的犯罪确定各自的司法管辖权:一是旨在或导致在该方境内或针对该方公民实施恐怖主义行为的犯罪;二是针对该方境外目标,包括外交和领事机构馆舍而发生的旨在或导致实施恐怖主义行为的犯罪;三是企图强迫该方实施或不实施某种行为而发生的旨在或导致实施恐怖主义行为的犯罪;四是在该方境内常住的无国籍人士实施的犯罪;五是犯罪行为发生在该方经营的船舶上。3)该公约规定,如果犯罪嫌疑人在一方境内且该方不将其引渡给其他方,该方应采取必要措施确定其对本公约所涵盖犯罪的司法管辖权,如果至少两方提出对本公约所涵盖的犯罪拥有司法管辖权,必要时,有关方可协商解决。(3)反对恐怖主义的国内措施。该公约第7条第2款规定,各方按照本国法律体系的基本原则,制定和实施反对恐怖主义的国内措施,具体包括13个方面的内容,如定期评估反对恐怖主义的法律文件及实际措施的有效性;设立机构,协调各方有关机关反对恐怖主义的行动;通过立法规定,实行防范恐怖主义行为的限制措施;对受害者、证人等刑事诉讼参与人以及必要情况下的其他涉及反恐的人员进行保护等。同时,该公约明确规定,各方可采取比本公约更严厉的反对恐怖主义的措施。(4)恐怖主义犯罪的立法确认。该公约第9条规定,各方应采取必要的立法措施,将相应的行为确定为刑事犯罪。这些行为包括了恐怖主义行为等10项以及窝藏、转移、收购、代为销售恐怖主义犯罪财产的行为。此外,公约第9条第3、第4款还规定,无论恐怖主义行为是否已实际发生,或被招募和(或)被训练的个人是否意识到本人行为的恐怖主义性质,都不影响犯罪的成立,且同谋、预备犯罪及犯罪未遂均认定为应受刑事处罚的行为,体现了对恐怖主义犯罪从严打击的精神。(5)惩治法人参与恐怖主义犯罪。该公约第10条规定,禁止本国境内的法人参与本公约所涵盖的任何犯罪。为此,公约要求各国规定法人参与犯罪的法律责任,包括刑事责任、民事责任、行政责任等,具体包括警告、罚款、没收法人财产、暂时中止法人的活动、禁止法人的某些活动、取缔法人等。(6)防范和打击恐怖主义融资活动。该公约第8条规定,为了打击恐怖主义融资活动,各国应当通过必要的立法及其他措施,登记客户情况资料、金融交易数据并予以保存,向其各自授权的机关提供可疑的、经济上缺乏合理性的交易信息,根据执法机关或各方确定的其他机关的指令,暂时中止非法的、可疑的或经济上缺乏合理性的金融交易等。(7)恐怖主义犯罪的刑事司法合作。该公约第11条规定,各方将本公约所涵盖的犯罪视为可适用引渡、移管和司法协助的犯罪。为此,该公约对这些犯罪的引渡以及提供司法协助等具体事宜作了较为详细的规定,主要涉及第13条至第22条等。

   (二)设立区域性反恐怖机构

   早在上海合作组织成立之时,即在其成立宣言和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)中就明确提出要在比什凯克建立该组织的地区性反恐怖常设机构“上海合作组织反恐怖中心”。2002年6月,各成员国签署了《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》(2002年),该协定第2条明确规定,各方建立上海合作组织地区反恐怖机构,地区反恐怖机构总部设在吉尔吉斯共和国的比什凯克市。第3条规定,地区反恐怖机构是本组织的常设机构,其目的是促进各方主管机关在打击公约确定的恐怖主义、分裂主义和极端主义行为中进行协调与相互协作。该协定第6条规定了地区反恐怖机构的任务和职能,此外,还就地区反恐怖机构的人员、经费等问题作了规定。2003年,上海合作组织决定将地区反恐怖机构的地点从比什凯克改到塔什干。2004年1月,上海合作组织地区反恐怖机构正式启动。

   (三)与有关国际(区域)组织和国家进行反恐合作

   1.与有关国际(区域)组织的反恐合作

   恐怖主义犯罪是全球共同面临的问题,在应对恐怖主义犯罪方面,上海合作组织积极开展与联合国、独联体、东盟、集安条约组织、经合组织、亚信等国际(区域)组织的合作,取得了明显成效。例如,(1)在与联合国的合作方面,2010年和2012年,《联合国与上海合作组织之间的合作》被列为联大会议议题下的分议题,根据联合国要求,上合组织秘书处会同成员国及地区反恐怖机构执委会,定期准备关于落实联大决议的情况报告。(2)在与独联体的合作方面,双方于2005年4月签署了《上海合作组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录》,其中确定的优先合作领域就包括安全领域,如保障地区和国际安全;打击恐怖主义、极端主义、分裂主义、非法贩卖毒品和武器、跨国有组织犯罪等。(3)在与东盟的合作方面,双方于2005年4月签署了《上合组织秘书处与东盟秘书处谅解备忘录》,确定的优先合作领域包括反恐、打击毒品和武器走私、反洗钱和打击非法移民等。(4)在与集安条约组织的合作方面,双方于2007年10月签署了《上海合作组织秘书处与集体安全条约组织秘书处谅解备忘录》,明确将保障地区和国际安全与稳定、打击恐怖主义、打击非法贩卖毒品、杜绝非法贩运武器、打击跨国有组织犯罪等问题作为建立并发展平等和建设性合作的“切入点”。(5)在与经合组织的合作方面,双方于2007年12月签署了《上海合作组织秘书处与经济合作组织秘书处谅解备忘录》,双方将通过在经贸、交通、能源、生态、旅游及其他共同关心的领域,交流信息和成功经验来开展相互合作。(6)在与亚信的合作方面,双方于2014年5月签署了《上海合作组织秘书处与亚洲相互协作与信任措施会议秘书处谅解备忘录》,双方在解决地区冲突、巩固不扩散的基本制度、寻找应对重大威胁——恐怖主义、分裂主义、极端主义、毒品贸易、跨国犯罪、非法武器交易等方面的立场一致。

   2.与有关国家的反恐合作

   截止到2018年,上海合作组织共有8个成员国[8], 4个观察员国[9], 6个对话伙伴[10]。为了更好地应对恐怖主义犯罪,上海合作组织不仅各成员国之间积极开展合作,而且与观察员国、对话伙伴也进行了积极的反恐合作。在与有关国家开展反恐合作方面,同阿富汗的合作最为瞩目。一方面,阿富汗特殊的地理位置决定了其安全稳定直接关系到中亚地区的安全,另一方面,由于受宗教、政治、经济等多方面因素的影响,阿富汗的恐怖主义犯罪、毒品犯罪等形势一直较为严峻。作为该地区具有重要影响的组织,上海合作组织开展与阿富汗的合作,可谓是顺理成章。早在2009年,上海合作组织成员国与阿富汗就打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪发布了共同声明,并通过了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》(2009年)。共同声明中指出:“上海合作组织成员国将在阿富汗政府的协助下,合作应对恐怖主义威胁,维护在阿本国公民和外交机构的安全。”而行动计划则较为详细地列出了双方在禁毒领域、反恐领域和打击跨国有组织犯罪方面的合作事项。在反恐领域,行动计划提出“要加强反恐合作,运用综合措施共同应对恐怖主义威胁”,重点合作方向包括边防监管、对涉嫌恐怖活动人员进行检查、采取联合行动以应对恐怖威胁、逐步吸收阿富汗参与上海合作组织框架内的地区反恐合作等。阿富汗在2012年被上海合作组织接受为观察员国,使双方的合作提升到了一个新层次。

   (四)积极开展反恐演习

上海合作组织从其成立之初,就将打击恐怖主义犯罪作为其重要任务。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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