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周盛:我国改革开放以来制度反腐的历史变迁

——基于中纪委工作报告及相关制度的文本分析

更新时间:2019-04-13 15:21:54
作者: 周盛  
形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”,这种从权力本质出发的反腐败战略设计更加凸显了制度的作用。制度建设成为这一阶段的重要议题,不仅要大力加强反腐倡廉基础性法规和制度建设,积极推动纪检监察工作自身的制度化;更要在行政审批制度改革和财税、投资、金融国有资产管理体制改革等整个国家治理体系的层面实现制度对权力的有效约束。  

   第三阶段,反腐败治理阶段(2012至今)。“治理”一词首次出现在中纪委工作报告可追溯到党的十四大,但停留在“专项治理”层面,直至党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的目标后,现代意义的“治理”才成为反腐败顶层设计的关键词(如表3所示)。总体来看,党的十八大之后反腐败战略部署呈现中央权威地位突出的系统性治理特征,“中央”一词的词频峰值出现在党的十九大(103次);反腐败的内容不再限于查办案件,而是从“全面从严治党”的高度对廉政治理的制度规则、组织体系、手段方法进行顶层设计。  

  

   表3“治理”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

  

  

   变革首先源自决策者对反腐败形势的认知,腐败问题的危害不再囿于个别岗位和有限领域,而是在某一区域或系统内呈现“塌方式腐败”,因此对反腐败重要性的认识也必须上升到“关系党和国家生死存亡”和“统筹国内国际两个大局”的高度。在系统性思维的指导下,反腐败治理在组织形态上不仅是以提高办案质量为目标的各执纪执法机关分工协同机制,而是要形成各级党委、政府(部门)主体责任明晰的权力监督制约合力机制,并将“社会力量的有序参与”也纳入其中;在治理方式上不仅是针对个案的事后问责和惩戒机制,而是要“围绕理论、思想、制度构建体系,围绕权力、责任、担当设计制度”;在治理范围上要“纠正以大案要案论英雄的政绩观”,纵向维度延伸到“群众身边的不正之风和腐败问题”,横向维度突破国界。自中纪委十六届六次全会首次提出“反腐败国际合作”以来,不仅将追逃追赃的触角延伸到海外,更着力倡导构建国际反腐败新秩序,为全球反腐败治理贡献中国方案。伴随着系统性治理的深入推进,逐渐明确从完备性、兼容性、实效性的角度对已有的体制机制进行清理优化,强调“党内法规与国家法律协调衔接”,以完善的制度体系支撑反腐败治理体系的有效运行。  

  

   三、从决定到法规——制度反腐的规则结构变化  

  

   自1982年至2018年中纪委工作报告中提及的制度文本共计136部,其中党内法规共114部(含党政联合发文36部)、法律8部、行政规范性文件10部、国际条约4部。纵向比较表明,反腐败的制度总体上呈现由临时性决定向长效性法规发展的态势——以通知、通报、会议纪要、决议、决定为主的制度形态大量集聚在第一阶段(中纪委工作报告中涉及的临时性制度文本共计35部,第一阶段占71.4%);第二阶段临时性制度文本开始减少,但暂行规定、试行(规定或办法)等具有一定试错性质的制度文本依然在制度体系中占据一定的比例;党的十八大之后法律、条例、准则、规定等制度形态成为反腐败制度的主体,稳定性和系统性渐趋显著。  

   从制度文本的发文主体看,反腐败与党风廉政建设始终坚持以中央权威为核心的组织体系,但多主体合作的协同性特征日趋明显。以中纪委工作报告涉及的党内法规为例,共有45部由党的全国代表大会审议通过或直接由中共中央颁布实施,内容涉及党章的修改、党内政治生活的基本准则、党内监督、纪律处分、领导干部廉洁自律、责任制等内容,构成了反腐败制度体系的主体框架。另有30部由中纪委单独或联合其他部委发文,其中68.8%的中纪委单独发文集中在第一阶段。自1993年中纪委监察部合署办公,大量法规由这两个高度关联部门联合发文。自1996年中纪委十四届六次全会提出“反腐败协调小组”以来,中纪委与中组部、政法委、中编办等党内部门联合发文成为常态,特别是《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出“反腐败协调小组应加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合”以来,联合发文的主体延伸到财政部、国资委、教育部、公安部等政府部门以及最高法、最高检等司法部门,对提升重点领域和关键环节的反腐败成效起到了重要的组织支撑作用。党的十八大以来,以中央反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室为标志,制度反腐进一步突破国家边界,《北京反腐败宣言》、《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》等由我国倡导制定的国际公约构建起了一个更大范围内的反腐败协同治理网络。  

   从制度文本的内容看,反腐败制度的侧重点从对个体的道德约束发展为对权力的法律规制,制度体系的完备性逐渐提高。在第一阶段,反腐败制度设计针对“不正之风”,抓住领导干部的“关键少数”,围绕生活待遇、收入、消费、出国(境)旅游、收受礼品等个体行为明确了一系列禁止性规范,辅之以思想道德建设与党风党纪教育,形成了着眼于领导干部个人从政道德的规范体系。自第二阶段开始,反腐败制度设计面向的问题从“人的腐化”逐渐转变成了“权力的异化”,表现在制度文本的内容上,自党的十六大起出台一系列规范干部选拔任用、土地管理、工程建设、政府投资等权力运行具体过程的党内法规或行政规范性文件,形成了从执政理念深入到具体行政行为的权力约束制度体系。近五年来,国有企业、中央金融机构、农村基层干部、乡镇纪检组织等主体相继成为专项制度的规制对象,制度反腐的外延进一步拓展到基层和敏感领域,有效压缩了非正式规则在这些“制度盲区”的作用空间,“用制度管权”成为贯穿整个权力系统及运行过程的底线要求。  

   从制度文本的引用关系看,反腐败基本制度的优化和派生制度的拓展同步推进,制度体系的兼容性有效提升。依据文本中“参照”“根据”“贯彻落实”“学习”等表示引用关系[22]的相关内容分析,反腐败制度间的关联关系逐渐明晰。在第一阶段,仅有《关于党内政治生活的若干准则》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《中国共产党党员权利保障条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例(试行)》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》在导言部分明确标注“根据党章制定”,这些党内法规也形成了以党章为核心的第一层基本制度,其余的制度文本鲜有标注明确的引用关系,派生制度与基本制度的关系不甚清晰。到了第二阶段,反腐败制度文本在开头部分标注立法依据已成为普遍现象,且出现了党内法规和法律交叉引用的现象,如《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》均同时将党章、党内法规和宪法法律作为依据。且制度文本之间的引用关系逐渐增多,特别是围绕“责任制”形成了多层次的制度网络,覆盖了从理念到体制再到具体举措的完整链条。进入第三阶段,《中国共产党党内法规制定条例》的制定出台进一步强化了党章作为“其他党内法规基础和依据”的地位以及党内法规的实体和程序要件;《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》在此基础上明确了反腐败制度体系的基本框架,即围绕“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”进行系统性、科学性的制度安排。依据引用关系,现行反腐败党内法规呈现以党章为中心,以党内监督、干部选拔任用、党员纪律处分以及纪检监督机关自身建设为重点的网络形态(如图1所示)。  

  

  

  

   图1现行反腐败党内法规引用关系图[23]  

   简称  文本标题  

   党章  中国共产党章程  

   准则1  关于新形势下党内政治生活的若干准则  

   准则2  中国共产党廉洁自律准则  

   准则3  中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则  

   准则4  关于党内政治生活的若干准则  

   条例1  中国共产党纪律处分条例  

   条例2  中国共产党党务公开条例(试行)  

   条例3  中国共产党巡视工作条例  

   条例4  中国共产党党内监督条例  

   条例5  中国共产党问责条例  

   条例6  中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例  

   条例7  党政领导干部选拔任用工作条例  

   条例8  党政机关厉行节约反对浪费条例  

   条例9  中国共产党巡视工作条例  

   条例10  中国共产党党员权利保障条例  

   条例11  中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例  

   条例12  党的纪律检查机关案件审理工作条例  

   规则1  中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)  

   规定1  推进领导干部能上能下若干规定(试行)  

   规定2  领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定  

   规定3  关于纪委协助党组织协调反腐败工作的规定(试行)  

   规定4  中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定  

   规定5  党政机关国内公务接待管理规定  

   规定6  农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)  

   规定7  关于实行党风廉政建设责任制的规定  

   规定8  关于领导干部报告个人有关事项的规定  

   规定9  国有企业领导人员廉洁从业若干规定  

   规定10  抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定  

   规定11  党政领导干部职务任期暂行规定  

规定12  党政领导干部任职回避暂行规定   (点击此处阅读下一页)


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