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刘炳辉:巨流之变: 中国正走向“超级郡县国家”?

更新时间:2019-04-12 00:20:36
作者: 刘炳辉  

   行政层级的生长变化,本质上是中国当代治理单元的不断调整,稳定上千年的以县为基本治理单元的传统,正在发生深刻而迅速的变动。政治社会治理单元呈现“下沉”趋势并聚焦于社区层面,经济治理单元呈现“上升”趋势并聚焦于市县之间,行政治理单元徘徊于上述两种趋势之间并聚焦于县区一级。

   技术变革:组织变革之外的能力加强

   国家治理,首先要求对社会的基本信息有较为准确的掌握,这当中自然以人口的基本信息为重,在“静态社会”中这根本不构成太大的挑战。但当人口大规模流动过程中,对其基本信息和状态的把握就出现了严重的困难。通过原有科层制进行纵向逐级上报的人口信息,根本赶不上2亿多流动人口迅速迁移的脚步,“底数不清”是人口流入地政府机关曾长期普遍头疼的问题,至于公共服务均等化和社会融合等都还是后面的事情。“速度”成为迫切的问题,人口的流动与治理的追赶,恰似一场赛跑,“奔跑的信息”必须想办法追赶上“奔跑的人”。而当代信息技术无疑为这方面提供了有力的支撑和帮助。

   技术上的不断升级和增效主要集中于信息采集、反馈和计算分析领域,这些工作使我们的效率取得了大幅度的提升。主要体现为提升流动人口的基础信息采集登记速度、提高协调过程中的沟通速度、提升对流动人口的大数据分析能力等优势。

   但是“技术与治理”的关系显然是复杂的,这和“技术与经济”还是有较大差别,因为技术的本质在于效率,是“更快”,但社会治理的核心追求是“更好”。具体而言,技术可以帮助流动人口治理效率的提升,尤其是治安领域的提升。但在以下五个方面还有其局限:财富生产问题、管理协调问题、非理性问题、固定关系问题、智慧创造问题等。

   科层组织的协调性在复杂治理中会越来越重要,信息技术帮助领导干部增加了管理幅度和协调过程的效率,尤其是一些反复出现的规律性治理任务,会非常明显的逐渐由信息平台承担任务发包分配,相当于一种“智能化”的领导小组。

   “网格化”+“信息化”的发展趋势和潜力正是在此方面,早期信息化技术水平还不强时,“网格化管理”作为一种组织调整导向,是希望通过加强基层“块”的统筹能力来解决“条块矛盾”,但受制于信息反馈速度和协调能力等方面效果未如预期。但随着近年信息化、智能化水平的不断提升和广泛运用,经过信息智能化加强升级之后的“网格”,确实发挥出了新的效率。原先最初仅仅被当作一种加强信息收集能力的技术工具,在深化发展中日益体现出反向的对科层组织的整合功能,甚至长远来看具有某种替代潜能,这都是前所未有的巨大问题。

   小结

   “超级郡县国家”适应“超级流动社会”。如果说制度因有历史性而传承特征很强的话,也并非说制度就不会变革而一劳永逸。实际上,制度终究要适应现实的社会生活和治理结构需要。那么当代中国以党政科层制为核心的超级郡县国家治理体系为什么能够适应时代需求呢?

   原因就在于,现在的“大流动社会”,也可以称之为“超级流动社会”,在外部形态的“动与静”上明显不同于农业社会。但在原子化社会结构上,跟传统农业社会是本质相同的,从“静态大原子化”社会迈入了“动态小原子化”社会,可以认为是“原子化社会”的“超级模式”。则对应需要的也是一个整合集权的超级治理模式,这就从深层次上支持了超级郡县国家体制。

   对于社会外部形态流动化及其治理挑战,治理体系通过技术变革提升信息速度予以克服。面对治理任务复杂多变,党政科层制通过组织整合予以克服。最终治理体系呈现出原则不变(集权导向是传统郡县国家核心精神),技术升级与能力增强,组织结构微调的特征。

   从这个变迁过程,我们可以发现社会结构分为表面状态和内在结构,流动社会是其表面状态,原子化是其内在结构。而最终决定社会治理体系的,不仅仅是表面状态,更是内部组织结构状态。社会结构的内部结构特征决定治理体系的基本原则,而外部形态仅仅改变治理的技术。即原子化社会要求中央集权,流动加速不过要求信息技术匹配。至此我们可以理解,“超级郡县国家”治理体系从深层次上是适应当前中国的社会结构特征的,其“中央集权”的基本导向依然是有效而合适的。

   在传统的治理体系中,以“中央集权”为特征的郡县制有核心地位和意义,但近代以来,我们长期受到西方问题意识的局限而难以自拔。自明末西方传教士利玛窦以来持续四百年的时间里,西方世界无法有效归类中国政体而陷入迷茫,曹锦清教授将之命名为“利玛窦困惑”。但“政体问题意识”是一个西方特色的问题意识,并非中国的传统,中国古代从来没有“政体问题意识”。时至今日,当我们离中华民族伟大复兴越来越近时,有必要基于足够的自信去重新审视自己的历史和经验,予以更加积极的认识和解释。不必一提“集权”就谈虎色变,这仅仅是一种治理方式和手段,而且在近代东西方社会中都不断加强。只有基于中国自己的问题冷静思考而不断自信回答,我们的社会科学和治理实践才能少走弯路而名实相符。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:文化纵横
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