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桂华:产权秩序与农村基层治理:类型与比较

——农村集体产权制度改革的政治分析

更新时间:2019-04-10 00:00:23
作者: 桂华 (进入专栏)  
深刻地形塑了当地的集体产权秩序,使之形成与全国其他一般农业型地区所不同的“个体-公有”的产权实践形态。

   第二轮土地承包之前,我国存在多种形式的土地承包经营方式,其中包括山东省部分地区实施的“两田制”。在山东青岛、潍坊等地区,“两田制”的具体做法是将土地划分为口粮地和责任地,口粮地按人头分配,责任地由农户投标竞争经营。在第二轮土地承包过程中,这些地区的集体经济组织确认农户在口粮田上的土地承包经营权,同时借机将原责任田变为集体控制的机动土地。那些曾经实施“两田制”的村庄,在第二轮土地承包之后控制着数百亩的机动土地,并继续采用投标形式公开出租土地,按照土地流转市场价格收取机动地使用费用。机动地使用费成为当地农村集体收入的基本来源,部分村庄每年可获得数十万元的集体收入。

   当地农民认为按人头承包的口粮田与投标承包获得“机动地”存在区别,前者是保障“吃饭”的,后者是种田赚钱的。“机动地”属于集体所有,投标承包“机动地”的是少数农户,这些少数农户必须向集体缴纳一定费用才能获得土地使用权。土地承包费是集体土地所有权的经济实现形式,土地承包费作为集体收入一般用于如下支出:一是在土地不调整的情况下,对新增加人口进行口粮款补贴;二是用于公共福利支出,比如用于缴纳全村农民的合作医疗款。对比来看,在“生不增、死不减”的政策下,农户控制土地承包经营权,使得土地利益全部归私人所有。通过“两田制”,山东省部分村庄以“机动地”的形式控制集体土地资源,维持公有产权规则,让土地利益转化为全体村民共享的公共收益。

   上文列举的苏南地区、珠三角地区、中西部一般农业地区和山东地区部分农村的集体经济运行状况,是作为四种类型集体产权实践的典型案例来分析。22苏南地区所代表的“团体-公有”型产权秩序,与20世纪90年代中期之前的集体企业历史有关。这种类型的产权秩序在长三角地区比较普遍。“团体-共有”型产权秩序与土地征收制度演变有关,早在1998年《土地管理法》修订之前,珠三角地区已经经历了高强度的土地开发。1998年之后,全国开始严格执行土地“先征收、后使用”制度,其他地区集体自主从事土地非农建设开发的大门被关闭。“个体-共有”型产权形态反映了集体控制的资源少,且集体控制能力弱的状况。以青岛市、潍坊市为代表的山东部分地区农村受惠于其“两田制”历史,在第二轮土地承包之后形成“个体-公有”产权形态,成为一般农业型地区的例外。另外,山东省2002年左右已经出台清理“两田制”政策,部分村庄严格按照国家政策落实土地承包经营制度,将“两田制”调整为“生不增、死不减”政策,这类村庄从“个体-公有”型产权秩序转型为“个体-共有”型产权秩序。

  

   四、集体产权秩序对农村基层治理的影响

  

   20世纪70年代末期开始的农村改革是在经营体制改革和基层治理体制改革两个领域同步推进的。农村集体产权制度变革抽空了人民公社体制的“经济基础”,农村村民自治制度的兴起则改变了乡村治理的“上层建筑”,土地承包经营与政社分离是改革人民公社体制的两项核心内容。对此,1983年中央一号文件明确指出,“人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设”。自农村改革以来,土地承包经营与农村村民自治是支撑乡村社会秩序的两项基础性制度。以村民自治形式实现的农村基层治理是“建筑在土地集体所有基础之上的”23,而集体资产管理本身就属于重要的农村基层治理事务。《村民委员会组织法》规定,村民委员会依法“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。

   不同村庄的治理状态与当地的集体产权秩序高度相关。本文首先以局部地区的经验来说明二者的关联机制。

   2016年我们考察山东淄博市的8个村庄的治理状况,其中5个村当时依然坚持收取“机动地”承包费,并通过现金补偿或是调整土地的方式,解决人口自然变动产生的农户之间的土地占有不均问题。其中,还有个别村定期实施土地“大调整”,即每隔若干年将土地全部收归集体再按照户籍人口平均发包。这5个村庄的治理状态良好,干群关系和谐,村民选举有序,村庄内部集体行动容易达成。另外3个村,近年来落实“两田制”清理政策,推行“生不增、死不减”做法,地权格局逐步锁定,农户拒不上缴土地费,并且在机动地合同到期之后拒绝退还土地。一些农户占有数十亩集体机动地,他们不仅从国家获得各项政策补贴,甚至将土地流转出去收取流转费,变成“二地主”。这3个村庄出现严重的利益不平衡,一部分家庭新增人口缺少“口粮田”,另外一部分农户多占集体土地资源。村庄内部形成“人多地少”和“人少地多”两派。这两派农民围绕土地利益轮番上访。“人多地少”的一派要求政府解决“吃饭”问题,“人少地多”一派要求落实“生不增、死不减”政策。土地利益分化严重,村庄治理陷入困境。

   土地上附着的集体利益激活村庄政治,集体产权秩序决定利益分配形态,并影响村庄治理状态。前5个村庄维持“个体-公有”的集体土地产权秩序,集体收取土地费用,实现集体所有权,调整农民之间的利益关系,实现土地利益共享,促进村庄善治。后3个村庄在自上而下的国家政策干预下,走上“个体-共有”型产权秩序,破坏农民的产权观和公平感,村庄治理陷入混乱。

   一般农业型地区的集体产权实践主要围绕着土地展开,通常是集体资源性资产越多,村庄政治被激活的程度越高。集体经济发达地区的集体利益密集,集体产权秩序与基层治理的管理程度更高。24前文列举的苏南地区和珠三角地区的农村集体经济实力雄厚,集体资产远远高于一般农业型村庄。在深圳、广州、东莞等珠三角地区,集体年收入过亿的村庄不在少数,苏州市黄埭镇将集体年收入低于300万元的村列为困难村。苏州与珠三角地区的集体经济发达,集体控制的资源多,但是两地区的集体产权规则不同,造成二者在基层治理上的显著差异。

   苏州地区的集体经济按照公有规则运行,集体收入主要用于公共支出,大量的集体资源转化为基层治理能力。例如,苏南地区的村庄集体通过公共性的福利支出来增强农民对集体的认同,还可以自发投入资金来改善村庄公共基础设施,或是通过提高待遇来增强农村干部的工作积极性。改革开放以后,苏南地区的农村干部一直保持脱产状态,村干部早期参与集体企业经营,他们的工资随着社会工资水平浮动。自20世纪80年代以来,苏南地区的农村干部一直实施坐班制度,村干部工作参照乡镇机关工作纪律,村级组织运转十分规范。“苏南模式”中,不仅集体经济实力强,而且村庄治理能力强,离开有效和规范的村级治理,当地村办企业也不可能延续十余年的生命力。

   相对而言,珠三角地区的集体经济本质是“共有”性质,集体收入主要用于分红。自成立土地股份合作社起,珠三角地区的集体经济发展就开始面临着分红压力。我们在东莞地区调查,目前不少村庄存在着借债分红的做法。当地农民已经形成分红逐年增加的预期,村干部如果不能提高分红标准,就会面临被村民罢免的危机。举债分红的做法断送了当地的集体经济发展后路。2008年全球金融危机之后,珠三角部分地区曾一度出现产业空心化趋势,当地土地和厂房租金下降,集体收入减少,基层治理矛盾逐渐积累。在“团体-共有”型产权秩序下,分红是刚性的,为了保障分红,集体组织只能压缩分红之外的支出,村庄公共品供给能力弱化。我们在东莞地区调查发现,当地村庄内部到处存在着垃圾死角,与苏南农村干净整洁的形象形成鲜明对比,这反映两地治理能力的差异。

   通常认为集体资源多少会影响基层治理能力,对比苏南地区与珠三角地区的情况来看,在影响基层治理方面,比集体控制的资源量多寡更关键的是集体产权运行规则。当集体经济按照公有规则运行时,集体资产属于公共财产,集体收入用于公共支出,集体组织具有利益再分配能力。此时,集体资源越多,基层治理的能力就越强。反之,集体经济按照共有规则运行时,集体资产属于私有产权的叠加,集体收入按照私有产权份额分配,集体利益分配格局提前锁定,充裕的集体资源不仅不会转化为基层治理能力,反而有可能引发利益分配不均造成的村庄内部矛盾。表2呈现了集体产权秩序与村级治理的关联性。

  

   五、集体产权制度改革的政治效应

  

   集体产权秩序不仅影响基层治理状况,而且影响国家与农民的关系。本轮农村集体产权制度改革的重点和难点在于集体经营性资产。按照《意见》要求,集体经营性资产产权改革包括两个方面内容。一是实施“股权量化”,对集体经济组织进行股份化改造。对此,《意见》指出,“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”。二是推行“政经分离”,改革集体经济组织治理机制。《意见》要求,在“有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务与集体经济事务分离”。

   农村集体经济“股权量化”改革,最早发端于珠三角地区。以东莞市为例,该市已于2004年开始推行集体经济组织股权量化、固化工作,村组两级集体经济组织全部转型为股份合作联社或股份合作社。25集体经济“政经分离”的做法,最早也试行于珠三角地区。近年来,深圳和南海等地已经推行“政经分离”做法,在基层党支部和村民委员会之外单独设置集体经济合作社组织,合作社社长由专人担任,不再由村党支部书记或村委会主任兼任,实施村委会与集体经济股份合作(联)社“两块牌子、两套人马”的独立运行方式。本轮农村集体产权改革延续了珠三角地区的思路,珠三角地区集体产权实践对于全国改革具有启示意义。

   自20世纪八九十年代以来,珠三角地区集体经济在运行过程中,一直存在村民小组与行政村的矛盾。珠三角地区的土地所有权在村民小组一级,行政村在经营体制改革之后,只掌握学校、旧厂房等少量集体资产。“三来一补”企业大量进驻之后,珠三角地区掀起“五个轮子一起转”的土地开发模式。26行政村一级与政府关系紧密,容易完成建设审批和土地审批,它在土地开发中具有优势。在此背景下,村级集体经济组织通过入股,向小组购买等方式,集中一部分土地资源到村集体开发。在珠三角地区,农民在小组一级具有很强的集体产权意识,当地绝大部分集体资源控制在村民小组一级,造成当地“组强村弱”的基层治理结构。

   村民小组是农村经营体制改革前生产队的延续,村民小组既是正式的集体组织,也与自然村的熟人社会边界重合。珠三角地区的自然村具有很强的宗族传统,自然村由同一姓氏家族构成,或是少数几个家族联合组成。宗族记忆强化了当地人在自然村内部的认同意识和对外边界意识。家族由血缘社会关系组成,相对于国家公共权力而言,与家族高度重合的自然村属于社会性的“私”组织。珠三角地区的行政村是在原管理区基础上成立的。相对而言,超越自然村、熟人社会和家族的行政村,是国家建制的基层治理单元,属于国家公共权力延伸到基层社会最末端的“公”组织。珠三角地区“组强村弱”的集体产权实践形态,反映了村民小组“私”逻辑与行政村“公”逻辑之间的张力。

在珠三角地区,很多村民认为土地是祖宗留下的,将村民小组集体所有制等同于宗族所有,对于集体产权的认知包含很多社会传统性成分。20世纪80年代以来的工业化、城镇化进程提升了土地价值,强化了当地农民以村民小组(自然村和宗族)为单位的认同意识。为了获得更多收益,当地农民以土地承包经营权入股的形式将土地交给集体经济组织开发,推动集体产权格局从分散走向团体化。与此同步,又推行集体经济组织股份化改制,将土地权利和土地收益重新按照股份量化到个体,股份化改制又将集体产权从公有制变成共有制,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2019年第2期
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