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桂华:产权秩序与农村基层治理:类型与比较

——农村集体产权制度改革的政治分析

更新时间:2019-04-10 00:00:23
作者: 桂华 (进入专栏)  

  

   改革开放之后,农村经营制度改革的总体方向是“家庭承包经营为主”,与之匹配,集体产权制度改革的总体方向也是服从于家庭经营模式。目前,全国继续维持“统一生产、按劳分配”的集体经济村庄不足2%。集体产权制度演变在大方向上趋同。但是,在实践过程中,我国各地区的农村集体经济总量、经营管理模式等存在较大差异,并因此造成了集体产权秩序在不同地区和不同村庄中的差异。

   对于农村形态各异的集体产权的实践,可从产权格局与产权规则两个维度来认识。产权格局是指资源性资产的具体占有、控制和经营状态,即资产是控制在集体手中还是农户手中。如果集体资产直接由集体掌握,则称之为团体性控制格局;如果主要是被农户掌握,则称之为个体性控制格局。

   当资产呈现团体性控制形态时,又存在公有制与共有制两种类型。作为公有制财产主体的“团体”组织具有实体性,公有财产不能化约和还原为个体性财产,而共有制通常包括共同共有和按份共有两种形态,共有财产可通过一定程序分割为个体性财产。18公有制是对个体性私有产权的超越,共有制本质是私有财产的叠加与集合。

   基于产权格局和产权规则这两个维度,本文建构出农村集体产权实践的四种“理想类型”(见表1)。

   下文结合我们在全国不同地区调查到的集体经济运行的若干典型情况,来分析不同类型集体产权秩序的实践方式。

   (一)“团体-公有”型产权秩序:苏南地区集体经济实践

   20世纪八九十年代,苏南地区的乡镇企业蓬勃发展,形成具有强烈公有制色彩的“苏南模式”。当时,苏南地区大力发展集体经济,不仅带来集体收入的增加和当地农民生活的改善,而且形塑了当地独具特色的集体产权秩序。苏南集体企业的前身是改革开放前的社队企业。在农村经营体制改革过程中,社队企业同样发达的浙江地区通过调整生产责任制,推动集体经济向个体私营经济转变,逐步孕育发展出以私营经济为主的“温州模式”。“温州模式”的实质是通过所有制改革来解决经营问题,苏南地区则坚持社队企业的产权不变,通过调整经营管理来保持企业活力。直到90年代中期全面改制之前,乡镇企业的所有权、经营权一直被集体经济组织控制,企业收益转化为集体收入。

   集体土地制度是乡镇企业蓬勃发展的基础。“苏南模式”不仅直接体现为集体资产被集中控制,而且还推动了土地重新集体化。20世纪80年代初期,苏南地区采用土地“两田制”承包,将土地分为“口粮田”与“责任田”两种,口粮田按人分配,责任田按劳承包,口粮田具有福利性,责任田需承担公余粮任务。20世纪80年代后期,苏南地区的乡镇企业一路高歌猛进,集体企业就业机会充裕且务农收入低,在此情况下,土地拖累农民到企业上班,很多农民开始放弃责任田,部分村庄开始将责任田收归集体并向种田大户发包。到90年代后期第二轮土地延包时,很多农户直接放弃责任田的承包权利,大量的责任田回归集体经济组织控制。与此同时,部分村庄在口粮田上也开始推行“返租倒包”政策,将口粮田折算为口粮款并补偿到户,通过现金置换将口粮田的经营权收归集体。19近年来苏南地区进一步推进“土地换保障”政策,农民放弃土地权利后获得养老保险补贴和生活保障金,彻底剥离农民与土地的关系。

   农村经营体制改革以来,全国的总体趋势是集体资产越来越向农户分散,苏南地区则呈现相反趋势。全国大部分地区是集体资产能分就分、能卖就卖,与之不同,目前苏州地区的集体资产表现为团体控制状态,甚至在集体土地上打破土地承包经营权制度,完成了从“分”到“统”的重新“集体化”过程。

   苏南地区在维持团体产权格局的同时,还保持了集体利益分配的公共性规则。苏南地区的集体利益分配规则形成于乡镇企业发展时期。乡镇企业改制之前,企业经营收益归集体所有,提取企业扩大再生产资金以后,其余部分用于公共支出,如分配修桥建路、发放老年人福利等。20世纪90年代中后期,乡镇企业整体效益下降,企业开始改制,“苏南模式”开始衰落。改制之后,私人获得企业所有权和经营权,集体经济组织退出直接经营活动,但是保留对土地、厂房、场地等集体资产的控制权。改制后的私人经营者与集体经济组织签订土地、厂房的租赁合同,集体每年获得固定租金收入。改制后,苏南地区的集体经济从企业经营变成风险很小的物业经营,防止资产流失,保障集体收入的公平合理使用是当地集体经济管理的核心工作。对此,苏南地区推行集体产权制度改革,将集体经济组织改造为股份合作组织,实施股权固化、量化,实行按股分红。

   以苏州市相城区黄埭镇为例,该镇2014年完成集体经济股权量化改革,2015年开始将集体收益用于向村民(股民)分红。我们调查发现,当地乡村两级组织普遍反对集体分红政策,乡村干部一致认为强制性分红政策会激化基层治理矛盾,原因是各个村集体经济实力不同,分红不均会引发不同村的农民相互攀比。为了避免各村分红不均造成的矛盾,目前黄埭镇各个集体经济组织统一规定每股每年分红100元—200元,属于象征性分红。分红支出在集体收入支出中占比很小,绝大部分集体收入支出依然为公共支出,包括村级公益事业支出、公共管理支出和老年人福利金支出等。按股份分红是将集体收益分割为个体性收益,体现利益分配的私人性原则。将集体收益用于公共支出,而不落实为个体性份额,体现了“公有公用”原则。

   基于以上分析可以看出,苏南地区的集体企业、土地和集体经营性资产等,在不同阶段都表现为集体控制形态,个体性权利不彰显,集体“统”的性质强于“分”的性质。在集体收益分配方面,苏南地区长期维持“公有公用”原则,甚至在集体资产股份化改造之后,还通过提高公益金、公积金提留比例和降低分红标准来维持集体主义规则。苏南地区“团体-公有”产权实践,代表我国农村集体产权实践的一种类型。

   (二)“团体-共有”型产权秩序:珠三角地区的土地股份合作制

   珠三角地区的集体经济与苏南地区齐名。与苏南地区相似,珠三角地区的农村集体经济也受益于改革开放后的工业化和城镇化。改革开放以后,珠三角地区大量引入“三来一补”企业,珠三角农村以提供土地要素的方式参与工业化过程,与苏南地区乡村两级自办集体企业的工业化路径不同。密集的外来投资,推动了珠三角的土地迅速升值,珠三角地区的集体产权实践围绕着集体土地开发而展开。

   20世纪80年初期,珠三角地区农村完成了土地承包到户,土地产权分散到千家万户的农民手中。之后“三来一补”企业大规模落地时,珠三角面临着地权被农民分散控制的矛盾。外来企业占用土地或是租赁厂房,一般选择与集体签订合同。当地村庄集体为了更好地进行土地开发,开始选择将早期承包到户的土地收回。20世纪90年代初期,广东省南海市(今佛山市南海区)率先推行土地股份合作制,农民将土地承包经营权入股成立土地股份合作社,集体经济组织以合作社名义进行土地建设开发,包括直接对外出租土地、兴建标准厂房、建设批发市场等。20土地股份合作社通过土地开发获得的收益,按照原股份分配给农户。这一模式在珠三角地区被迅速推广。

   土地股份合作社是对前期土地承包经营制度的突破。推行土地股份制以后,“以村委会或村民小组为单位的对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的农民土地承包权……导致了农村土地向集体经济的又一次集中”。21土地股份合作社属于一种团体组织,它取消了土地承包经营制度下一家一户分散控制土地的个体化产权格局,工业化和城镇化促使珠三角地区的地权从分散重新走向集中。珠三角地区的集体资源维持着团体控制格局。

   珠三角地区和苏南地区在“分田到户”不久后,都自发地从地权分散走向地权集中,反映个体化产权格局与城镇化、工业化进程的矛盾。尽管在产权控制形态上,珠三角与苏南地区具有相似性,都走向了团体性控制格局,但是两个地区的产权规则却存在着本质不同。

   珠三角地区成立股份合作社的前提是承认一家一户的土地承包经营权,合作社是由固化到户、量化到人的私有产权的集合。土地股份合作社在取消土地资源个体化控制格局的同时,又通过股份制改造形成分割到人的股权。股权替代了原来的土地承包经营权,有利于土地资源的集中控制和统一开发,但是没有改变团体内部的利益关系。珠三角地区推行的集体经济股份合作制改造,是将集体资产以股权形式确认到个体,将公有制变成“按份共有”。土地股份合作社表面维持了资源的团体控制格局,实质是改变产权规则,形成了“团体-共有”的产权秩序。

   (三)“个体-共有”型产权秩序:全国大部分地区的土地承包经营

   苏南地区和珠三角地区的集体经济发展受益于东部沿海地区的率先工业化进程。广大中西部农村不仅集体企业不发达,而且因远离城市而缺乏土地非农使用条件,集体经营性资产较少。中西部一般农业型地区集体经济活动主要集中在承包地的经营管理上。

   土地承包经营制度是当前农村基本经营体制的基础。土地承包经营制度是在不改变土地所有权的前提下,将土地使用权剥离并配置给农户形成集体土地“公有私用”的权利结构。以第二轮土地承包为界,农村集体土地的产权秩序发生重大变化,土地权利结构从“公有私用”走向“共有私用”。

   在第二轮土地承包之前,在土地承包关系中,集体与农户具有权利义务对等性。通过土地承包,集体向农户让渡公有生产资料的使用权,农户则需要承担一定的集体义务,比如以“集体提留”的形式上缴土地租金。“集体提留”一般用于内部公共开支,如基础设施建设、供养“五保户”等。在第二轮土地承包之前,农村土地的公有产权秩序还表现在生产过程中。农户获得土地承包经营权之后,实行家庭生产,在一家一户“办不好、不好办”的公共生产环节由集体统筹经营。也就是说,农户在集体土地上的私人权利,只具备相对排他性。

   第二轮土地承包之后,农村土地产权制度沿着“保持承包关系稳定”和强化农民获得“稳定而有保障的土地使用权”方向不断改革。首先,国家出台第二轮土地承包政策,在全国强制推行“生不增、死不减”的土地承包方式,明确土地承包期为“三十年不变”,设定集体控制的“机动地”上限。2003年开始实施《农村土地承包法》,将第二轮土地承包格局纳入法律保护,2007年通过实施的《物权法》确认土地承包经营权的物权性质。在此期间,国家又进行了税费改革,国务院出台文件规定禁止集体向农民收取土地承包费。2008年党的十七届三中全会决议提出土地承包关系“长久不变”,2013年党的十八届三中全会进一步提出探索土地经营权担保抵押,进一步扩大农民对承包地的处分权。第二轮土地承包以来的政策调整思路是扩大农户权利,缩小集体权利。

   经过一系列改革,目前农民在承包地上拥有“四至边界清晰”,承包期“长久不变”,不承担集体义务和承包费,可自主流转和进行经营权抵押的个体性权利。一项完整的所有权包括占有、使用、收益和处分等权能,当下农户手中的土地承包经营权已经具备一项完整财产所有权的全部权能。与之相对,目前集体经济组织丧失调整土地,收取土地承包费,介入土地流转和干预土地使用等所有权利,集体土地所有变为“名义”性的。第二轮土地承包经营政策在全国大部分地区早已落实到位。经过自第二轮土地承包以来的政策演变,目前全国大部分一般农业型地区的土地资源被千家万户的农民分散控制,且集体所有制落为“名义”,集体产权规则从“公有”变为“共有”。

   (四)“个体-公有”型产权秩序:山东部分农村的“两田制”

全国大部分农村地区的集体土地所有权被虚化,与第二轮土地承包以来推行“生不增、死不减”政策有关。山东部分地区在第二轮土地承包之前实施“两田制”,这一制度形式一直延续到第二轮土地承包以后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2019年第2期
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