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应松年:对《行政复议法》修改的意见

更新时间:2019-04-08 10:41:09
作者: 应松年 (进入专栏)  
并不妨碍行政处分的效力、执行。

   韩国的行政复议制度独具特色。1984年《诉愿法》被废除,1985年《行政审判法》施行,至2017年4月,在不到32年的时间里,《行政审判法》已修改12次。

   在韩国,行政审判首先是一种权利救济,其次也是一种行政自我监督。

   1985年制定的《行政审判法》,将行政审判委员会作为议决机关。韩国实行裁决与议决相分离的方式。裁决厅仅能对被申请的行政行为的法律问题进行判断,而不审视行为事实,其裁决要受到行政审判委员会议决的限制。

   2010年进行了第五次修订,国务总理行政审判委员会更名为“中央行政审判委员会”,中央行政审判委员会有权对市、道的行政复议委员会进行调查和指导。中央委员会由70名以内的委员构成,经国务总理同意后,由总统任命。

   目前韩国的行政不服申诉程序主要分为一般行政审判和特别行政审判,以及其他一些行政不服申诉程序。前者如果不准用司法程序则构成违宪,而后者则不要求准用司法程序;前者以发挥权利救济功能为主,后者以发挥行政自我监督机能为主;前者必须与行政诉讼相联系,后者则必须与行政程序相联系。

   行政审判应以口头或书面形式进行。关于审判委员会的裁判,对被申请人和其他相关行政厅均有拘束力,不履行的,委员会有强制权。

   对于行政审判裁决不服,提起撤销之诉的,原则上以原处分机关为被告。

   从以上简略介绍可以看出,这些国家都产生了复议制度,虽然制度各不相同,但都走上了追求公正之路,其核心举措都是使复议机构能独立公正的作出裁决。

   我国从2007年开始复议制度改革,2008年国务院发布“关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知”,采用建立行政复议委员会的制度,推进复议的独立、公正。经过这几年的实践,各地复议委员会的体制、地位、作用和具体制度不尽相同。此次修订行政复议法,应该对复议委员会的作用和经验作认真、细致的总结,以决定是否保留行政复议委员会,以及复议委员会的具体运作制度。

   三、关于复议的管辖

   复议管辖是指复议机关是作为行政行为的上级业务主管部门还是同级政府。我国的复议管辖机关一开始都实行上级业务主管部门,例如,对县卫生管理部门的具行政行为不服,向市卫生管理部门申请复议。当时主要是从专业性上考虑。行政复议改革的进行,有些地方开始实行相对集中复议权,以一级政府为复议机关,逐步发展体现在有些地方实行本级政府所属行政部门,除垂直领导外,全部都以该级政府为复议机关。在市、县政府成立复议局。

   这一改变是有必要的。首先,一级政府内设工作部门,是经政府设置和授权代表政府管理某一部门业务。其作出的行政行为是否合法,是否侵犯了公民的权益,理应由所属政府作出复议裁决。属于一级政府的监督权和政绩。其次,申请复议就在本地,方便老百姓。第三,在一级政府所设各部门中,有些复议案件多,有些少,甚至没有。在设置复议机关时,就很难确定设或不设,集中于市、县政府,就可以保证多部门,如有复议都可提起,且有专门机构解决人员和经费问题。第四,行政复议人员力量严重不足。2008年统计,行政复议机关达1?8万多个,地方三级政府的专职行政复议人员1532人,区县级人民政府专职行政复议人员平均为0-2人。第五,更重要的是在,为了公正复议,推行行政复议委员会后,复议委员会要求委员中有半数以上是外聘的专家,这在小一些的市或县的,各部门是无法做到的,必须集中到县、市一级,即使如此有些地方仍相当困难。因此,目前有的省、市、县建立复议局,把复议集中于省、市、县一级复议局。实践已证明,复议权的集中行使是有利于推进复议制度的发展的。

   四、关于和解、调解

   1991年行政复议条例和行政诉讼法一致,规定不得调解。1999年行政复议法未置可否,没有就调解、和解问题作出规定,但2007年的行政复议法实施条例,大大前进了一步,对和解与调解分别作出了规定。“第四十条 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议,申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的,应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的,行政复议机构应当准许。”“第五十条 有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:(一) 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;(二) 当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

   当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字,即具有法律效力。

   调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”

   《行政复议实施条例》把和解、调解都列入复议制度,显然是与复议的总目标相联系的。复议是为了解决行政争议,构建和谐社会,和解、调解就是不可或缺的手段。行政争议是公民和政府之间发生的争议,这个争议是去法院解决好?还是去行政系统内解决好?无疑,公民一般都会挑选,也希望在行政系统内解决。中国人的传统观念是:把官司打到法院去,这就意味着和行政机关撕破脸了,今后还要长期和行政机关在一起发生关系,以和为上,最好都在行政系统内解决,而解决的方法更希望是通过和解、调解。和为贵,对行政机关来说,能通过和解、调解,化解矛盾、维护社会稳定,是各级政府都追求的目标。虽然和解有必须在自由裁量权范围内,不得损害国家利益、公共利益和他人利益的规定,但这是不难做到的。行政自由裁量权是极其宽阔的,且行政机关拥有极多的手段,来弥补可能给公民造成的损失。我们看美国的行政法法官制度,百分之九十以上的行政争议都通过行政法法官解决,这是对社会很有益的数字。和平解决争议,这对保护公民权益,促进行政机关自我纠错也是极有作用的。由此也大大减轻了法院的负担。当然,司法最终裁决还是必须的,它是复议得以和解、调解解决的保障,特别是能依法公正解决的保障。

   建议修订新法时,能把这一点写入法律,使复议制度在建立和谐社会中发挥很好的作用。

   五、关于行政复议的被告

   我国解决行政争议的渠道有调解、信访、裁决、仲裁、复议和诉讼等众多渠道,但最主要的应该是复议和诉讼。有些国家把复议和诉讼列为两条不同的、相互竞争的渠道。我国则将二者互相衔接,都是解决行政争议,且互相配合的两个阶段。就复议和诉讼比较,二者各有特点和优点。

   复议和诉讼,复议是第一阶段,诉讼是第二阶段,地位不同,司法最终解决。二者也有共同点,都是居中解决争议。国家行使权力,主要有三种方式,称为立法、行政、司法。都有各自的要求、特点和规则。立法的特点在于法定的集体经法定程序讨论、决策、制定规范;行政的特点是直接根据具体情况执行法律,发生双方关系;司法的特点是居中裁决,属三方关系。但实践中,在立法、行政、司法三大权力系统中,各系统有时也要运用其他的行使权力的形式。如在行政系统中需要制定规范,称为行政立法;需适用居中裁决的方式解决纠纷,称为行政司法。适用这种不同的行使权力的方式,就要遵循这种权力方式的特点和行使规则。行政立法,就必须通过公众参与、专家讨论、合法性审查、集体讨论决定等程序,不能一个人说了算;行政司法必须居中裁决,公正无偏私。行政复议属于公民不服行政机关的行政行为,向复议机关申请复议,复议机关一方面要行使监督权,审查其是否合法合理,但是它是通过居中裁决的方式进行审查,作出是否撤销的决定,是一种准司法行为。按照这种方式进行行政复议,就必须要求复议机构和人员能和司法一样独立、公正行使复议权力,做到公正、无偏私,而这正是行政复议所要求的。行政复议这种准司法性的行使裁决的形式,就与法院的裁判具有相似性,都是居中裁决,既然在法院的审判中,一审法院不可能当被告,那么复议机关依法裁决,申请人不服提出诉讼的,复议机关也不可能当被告,被告应该是原作出行政行为的行政机关。

   这是我国行政机关行使居中裁决权制度中的一个重大问题。根据法律授权行政机关,对某些民事纠纷行使居中裁判权,我们称为行政裁决。例如,在治安管理处罚中,甲把乙打伤,治安管理人员除作出处罚决定外,同时也对赔偿纠纷作出裁决,其中一方不服,提起诉讼,裁决者,治安管理人员就要当被告,治安管理人员认为此事与他无关,不该当被告,最后修改治安管理处罚法,改为不裁决,仅调解,也就不当被告。同样,在发生轻微机动车事故时,也规定由交通管理员对赔偿纠纷作出裁决,后为了不当被告,也修改为调解。还有一些类似案例,对行政机关居中裁决纠纷或民事纠纷的,准司法行为应该是都明确规定,被裁决的双方当事人有一方不服的,可以提起诉讼,由双方当事人为原被告,作出裁决的行政机关不当被告。这也是世界通例。

   这样看来,在行政诉讼中规定的双被告制度,是不符合复议制度的性质、特点和规则的,建议在复议法修改时改变这一规定,仅由行政争议的原双方当事人为原被告,并在立法时单独就行政诉讼中的双被告制度作出修改。

   六、充分发挥行政复议的作用

   复议和诉讼是解决行政争议的二个阶段。比较而言,二者又各有特点和优点。行政复议的特点和优点是,复议的受案范围较广,不仅可以受理合法性问题,也可以受理全部合理性问题。复议虽然是居中裁决,但其程序比较快捷;复议机关的专业能力比较强;复议可以更有能力、更好地协调行政争议,达到社会和谐的目标;复议不收费,更廉价等等。因此,只要我们能在复议中充分发挥这些优势,相对人应该会更愿意先选择复议。复议最核心的问题,如上所述,是公正。如果我们能建立起独立、公正、公开的复议机构、人员和公正裁决的机制,那么,相对人也一定会更多选择复议,使复议成为我国解决行政争议的主渠道,有助于建设保护公民权益,促进行政机关自我纠错的法治政府,推进和谐社会的建设。希望我们这次行政复议法的修改,能达到这一目标。

  

   应松年,中国政法大学终身教授。

  


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文章来源:《行政法学研究》2019年第2期
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