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王贵松:安全性行政判断的司法审查

——基于日本伊方核电行政诉讼的考察

更新时间:2019-04-04 22:47:15
作者: 王贵松  
属于一种科学裁判。司法如何审查这种最尖端科技的安全性行政判断是一大难题。如果回到实体法上,其实就是法院如何认识核电的安全性、如何就核电安全抑或不安全作出回答。在司法审查强度上,存在两极:最强的一极是代为实体判断(实体性判断代置方式),法院站在决定当时的行政机关的立场上,如果作出与行政判断不同的结论,就认定该处分违法。而最弱的一极是裁量权逾越滥用审查,只要不存在超越裁量权、滥用裁量权的情形,就尊重裁量决定的结果。由于核电设置许可涉及法益重大、风险巨大,这种最弱的司法审查也不曾被法院接受。德国早期在核反应堆设置许可的司法审查中就是在采用最强的代为实体判断方式。但在1977年,针对同类型、同规模的核反应堆,防止压力容器破裂措施是否充分安全,两个下级审判决却得出了对立的结论。法院采用哪一种鉴定人意见成为关键。此后联邦宪法法院、联邦行政法院放弃了代为实体判断的审查方式,转为承认判断余地。[16]承认判断余地的立场之后在德国一直得到维续。“行政机关对风险调查和风险评估承担责任。法院在司法审查中不能用自己的评价代替行政机关对科学问题作出的评价和由此展开的风险评估。”[17]由此,中度的司法审查成为多数的选择。

   处于两极的中间状态,在日本也有种种方案。一种方案是阿部泰隆倡导的判断余地说,亦即原则上可代为实体判断,在各种主张均能成立时尊重行政的判断。因为保护国民的生命健康是法院所担负的重大使命,虽说争议的问题是高度科学技术性的论争,但只要对国民的生命健康安全有影响,就不允许法院从一开始即回避、限制实体审理。但如果采取代为实体判断的审查方式,也不妥当。因为核电诉讼的结果会大幅度左右能源政策,行政当局对国民负有责任,而法院并不代为负责;对于科学家之间激烈争议的专门问题,法院也不能作为终局的判定者。[18]另一种方案是原田尚彦提倡的程序论审理方式或程序性实体审查方式,亦即着眼于行政判断的形成过程,司法审查的对象限定在是否满足法定程序要件,在行政形成判断的过程中是否存在妨碍公正实体形成的行为。“科学问题不是实体法上自由选择价值的问题,而是因认定事实有难度而让法院的判断认识能力界限成为问题的事项。因而,即使是与科学技术难题相关的事项,法官只要有解决纠纷的必要、而且能自行判断,就应当极尽努力探究真实,而不应只是回避判断。”但应该注意到科学裁判成功的例子多是在事后救济的赔偿案件,亦即过去裁判。像核电安全诉讼是在追问可否采用新科技的未来裁判,法院不是作为当事人间纠纷调整者发挥作用,而是处于决定一般问题的地位。法院对于这种高度技术性的问题在审查能力上有局限性,而且该问题在法律上也含有政策因素,不适合法院进行实体审理。所以,从程序或过程角度对行政活动进行事后监督,就成为几乎唯一有效的方法,防止高度科学问题领域法的无人岛化。在事后审理复杂的行政活动时,过去的代为实体判断方式并不妥当,应当考究适合案件的实体审理模式,在有效而中庸的司法介入方式上下功夫。“如果行政上的危险管理系统完备,法院避免通过代为判断方式作出实体判断,从程序或过程角度对行政决定是否根据法预定的正当程序而形成,进行事后审查也就足够了。”[19]

   这两种方案实质都是选择了中等程度的司法审查。两者的差别在于是否承认专门技术性裁量,判断余地说不承认在要件的适用上存在裁量,程序论审查说则是在一定程度上承认并尊重行政的专门技术性裁量。这是认识立场的差异,在司法审查强度和方法上差别不大。

   也有人主张采用类似于美国法上的实质证据规则,将专门技术问题交给具有专门知识经验的专家审查,法院仅负责法律的适用问题。[20]诚然,法院可以针对专业技术问题寻求鉴定人的帮助,但是,鉴定意见可能包含有主观的成分,鉴定人之间就同一事实也可能有不同的结论,法院没有能力去作出区分和选择,故而应当避免出现“鉴定人裁判”[21]的现象。

   伊方判决采取的就是判断过程审查,亦即程序性实体审查方式。在伊方二审判决中,高松高等法院明确否定了代为实体判断的方式:

   如果不确保(核反应堆的)安全性,周边居民就要遭受灾难。因而,当然有权利救济的必要性。而另一方面,确保核能政策或核反应堆安全的规制是行政当局应当承担的责任。行政当局动员科学的、专门技术性知识,判断认为申请许可的核反应堆具有安全性,并根据核能政策作出核反应堆设置许可。法院的立场原本就不是能作为科学性专门技术性问题的终局判定者,也不应是行政上述责任的代行者。如果综合判断这些事情,鉴于权利救济的必要性,当然应该对肯定核反应堆设置安全的行政判断进行司法审查,但对于其审查范围,就不能像采用所谓代为实体判断方式的通常行政诉讼那样来考虑,而只能说自然有其界限。[22]

   这一司法立场也为伊方最高裁判决所接受。日本最高法院虽然没有使用“裁量”一词,但指出了行政机关的判断对象中“包含着预测将来的事项”、其判断具有极高的科学性和专门技术性,进而采用了谦抑性的司法审查方式。

   在核设施安全性的判断上,“日本社会不得不考虑可以认可多大程度的危险性”,因而,这种判断“有不得不委诸核能行政责任人的行政厅进行专门技术性裁量的一面”。这一逻辑之所以成立,其前提是社会对行政机关的安全性判断存在信赖。但是,2011年福岛核电站事故明显大大地损害了这种信赖。如此,就要求法院至少以自己的责任——而不是委诸行政机关裁量——来判断有无社会认可的安全性。[23]因而,日本学界出现了加强司法审查强度的呼声,但最强审查强度的代为实体判断仍不为所用。

   (二)司法审查的对象与方法

   法院选择了中度的司法审查强度,大致也就决定了司法审查的对象具有限定性、审查方法具有一定的谦抑性。

   1. 基本设计论的审查对象

   从核反应堆设施的设计到运转的过程有多个阶段,介入了行政的诸多规制手段,包括核反应堆设施的许可、工程计划的认可、使用前的检查、安保规定的认可、定期检查等,形成阶段性安全规制体系。这种“阶段性安全规制”将大规模产业设施设置运转的复杂行政过程还原为复数行政行为相互之间的法律关系,让行政过程明确化、透明化,可以提高法对行政过程的控制可能性。但只有在行政行为相互之间关系明确时,才能发挥这种长处。如果关系暧昧,就可能让国民陷入被“分而治之”的危险境地。[24]

   在核反应堆设置许可的撤销诉讼中,原告方主张对核能发电全过程的安全性进行多重整体性审查,但法院仅将审查对象限定为核反应堆的基本设计。亦即法院仅审查核反应堆基本设计的安全性,而不及于核能发电的整个过程。法院将固体废弃物的最终处分、已使用燃料的再处理、温排水的热影响、废弃核反应堆的处理等,均排除在核反应堆设置许可安全性审查的对象之外。其理由是,规制法等将核反应堆设施设计至运转的过程按照阶段进行区分,采用了按阶段分别进行许可认可等的安全性审查方式。行政机关在作出设置许可时也限定在核反应堆自身安全性上作出审查。[25]法院在审查对象上所持的“基本设计论”可以说是被告所主张的“阶段性安全规制论”的体现,各个阶段的行为依据不同决定了各个阶段的审查内容不同。核电站设置许可是一种安全性判断,但它也只是对基本设计的安全性判断,并不意味着对整个核电站设置、运营的安全性作出了判断。即使在基本设计阶段不具备对灾害、事故等的知识、没能在安全对策中充分考虑,如果判断仍可在基本设计以后的阶段,具体在设计和工程方法的认可阶段等确保安全性,也不能说核反应堆设置许可中行政机关的安全性判断存在不合理之处。概言之,这是法律自身的权限安排所致,许可机关只能根据许可时的法律规定来审查。许可机关不能超越权限进行审查,法院自然也就不能迫使许可机关超越其权限。这种为部分许可所作的安排,保证了大型设施的建设效率,也为技术的提升留下时间和空间。[26]

   但也有学者提出批评,核电事故万一发生,损害的严重性无法想象,核电的安全性审查应当尽可能全面,而不能与一般的行政行为对象相提并论。核反应堆设置许可是最初阶段的重要行政行为,如果能在这一阶段进行安全审查,自然是理想的。如果此后的科技发展有了新的知识,也要将新知重新反映到规制中。他主张多重上浮型规制,在后续阶段实施比设置许可阶段更严的规制。[27]另外,也应当明确基本设计与后续若干环节之间的关系,这也是判断适用“基本设计论”进行审查是否妥当的重要考虑因素。

   2. 判断过程的司法审查方法

   在司法审查的方法上,在伊方最高裁判决中,日本最高法院指出:

   在核反应堆设置许可处分的撤销诉讼中,针对核反应堆设施安全性判断妥当与否存在争议,被告行政厅是根据核能委员会或核反应堆安全专门审查会的专门技术性调查审议和判断作出了判断,法院应从该判断有无不合理之处来进行审查判断。如果法院认为,从现在的科学技术水准来看,上述调查审议所用的具体审查基准有不合理之处,或者核能委员会或核反应堆安全专门审查会在调查审议及判断的过程中有难以忽视的错误和疏漏,却认为该核反应堆设施符合上述具体基准,而被告行政厅据此作出判断,则被告行政厅的判断有不合理之处,据此判断所作出的设置许可处分应为违法。[28]

   法院采取的判断过程审查,分成了两个阶段来实施:第一是审查“具体审查基准”,第二是审查个别适用审查基准中的“调查审议及判断的过程”,也就是审查基准的设定是否合理,审查基准的适用是否合理。安全性行政判断的一大特色是重视发挥审查基准的作用,因为在风险领域,要让安全审查中反映最新的科学技术,就没有办法在高度抽象的法律上具体规定安全基准,因而必须用内部基准将法律上抽象的安全基准具体化。这些安全基准也因系专门技术的产物而获得较高程度的尊重。将行政的安全审查基准带入司法审查中,也提高了司法审查的客观性和透明性。但是,伊方最高裁判决只是将审查基准的合理性作为问题,并没有真正展开审查。与此类似,在德国早期,对于行政的安全基准也是基本不予审查,因为它是根据自然科学专家的意见设定的,相当于“预先的专家鉴定”。但到了1985年联邦行政法院的维尔(Wyhl)判决,这一观点被推翻,因为安全基准的设定并非只有专门知识决定,有必要在相关利益衡量上作出法的价值判断。[29]对行政的安全审查基准也可以进行判断过程审查,亦即对安全审查基准的设定主体、权限、程序、考虑因素等展开审查。

   在审查基准适用的合理性上,伊方最高裁判决使用的是“难以忽视的错误和疏漏”标准,这就意味着并非判断过程的全部违法,而是限定为“具有影响安全审查结论的具体可能性者”。[30]对于为何限定为“难以忽视的错误和疏漏”,最高法院调查官解说认为,“安全审查、判断过程即使有错误和疏漏,在其轻微而非重大时,由此也不能直接就说被告行政厅多角度的综合判断不合理”。[31]“但是,在科学技术的世界里,琐碎不合理的发现有时与科学技术根本缺陷的发现相关,特别是在利用核能和核反应堆这种带有超长期、导致过于残酷损害的危险的科学技术时,仅仅课予与一般尖端科学技术所生危险同等的制约就足够了吗?这是有疑问的。”[32]

  

   四、安全性行政判断的证明责任与违法判断基准时间

  

   在核电行政诉讼中,因涉及最尖端科技的应用,在安全性行政判断的合法性证明上存在一定难度。对于证明责任该如何分配、用何时的基准来认定安全性行政判断的合法性,存在一定的争议。

   (一)证明责任的分配

日本行政诉讼在证明责任的分配上,并没有如中国《行政诉讼法》那样明确载明由被告行政机关承担,[33]理论上存在诸多学说,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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