返回上一页 文章阅读 登录

曹炜:可再生能源配额制建构中的地方政府消纳义务

更新时间:2019-04-01 01:10:13
作者: 曹炜  
来为地方配售电企业和电力用户提供更加充分的激励,以推动上述主体完成可再生能源的消纳任务,这需要借鉴有效的域外经验。

  

   二、美国解决可再生能源电力消纳问题的制度设计

  

   不同于我国完全依赖于行政强制力量来解决可再生能源电力消纳问题,美国很多地方政府(郡、县、市政府)通过“社区选择集合”(Community Choice Aggregation Program,即CCA)来解决可再生能源的消纳问题。通过这种更加灵活的、糅合行政和市场力量的制度,美国很多州和地方政府既实现了可再生能源消纳的任务,又确保了消费者能够获得廉价的可再生能源电力,从而实现了政府、企业和消费者的共赢。

   与我国的政治体制不同,美国是联邦制国家,依据分权原则,联邦政府和州政府各自享有政治权力。在联邦层面上,由于能源禀赋、政治体制、文化观念方面的原因,联邦一直缺乏系统的、连贯的可再生能源政策。[10]与此相对,美国各州政府则普遍支持推广和应用可再生能源以应对气候变化,但是在具体的制度选择上,各州的选择各不相同。其中,少部分州选择了可再生能源固定电价制度,例如华盛顿州、俄勒冈州、田纳西州、佐治亚州、佛蒙特州、缅因州、加利福尼亚州等。[11]而绝大多数州都采用配额制,例如亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、哥伦比亚特区、特拉华州、爱荷华州等。[12]其中,一些州的地方政府逐渐发展出政府与市场相结合的可再生能源电力消纳途径,即可再生能源的社区选择集合制度。社区选择集合又可以称为“社区选择能源”(Community Choice Energy),“市政集合”(Municipal Aggregation),“政府集合”(Governmental Aggregation),“电力集合”(Community Aggregation),是指地方政府或者政府机构将特定行政区域内的所有电力消费者集合在一起,与电力供应商签订可再生能源电力的供应协议。[13]通俗来说,社区选择集合类似于团购,由地方政府来将所有的消费者的购买意愿集合在一起,统一与电力供应商签订协议,从而避免电力供应向可再生能源转换所带来的巨大交易成本。

   CCA政策的发展经历了一段较长的时期,早在1999年,马萨诸塞州就出台了允许开展该项目的法律。目前,通过法律允许地方开展CCA项目的州包括加利福尼亚州(2002年制定,2011年修改)、伊利诺伊州(2009年)、俄亥俄州(1999年)、马萨诸塞州(1999年)、新泽西州(2003年)、纽约州(2014年)以及罗德岛州(2002年),仅2016年,社区选择集合项目就向3300万电力用户售出了87亿千瓦时的可再生能源电力。[14]在最初制定CCA相关法律时,马萨诸塞州的目的并非是为了实现可再生能源电力的消纳,而是为了提高社区的议价能力,确保社区能够获得较为优惠的电价,但是随着时间进展,CCA逐渐成为一种在不显著增加居民用电成本的前提下增加可再生能源电力在电力市场中比例的手段。[15]

   具体来说,CCA项目的操作通常遵循以下步骤:

   首先,需要制定相应的法律进行授权。州必须通过立法授权地方政府开展CCA项目。例如,马萨诸塞州于1997年通过了《关于重建电力产业、规范电力和其他服务以及促进消费者保护的法案》(An Act Relative to Restructuring the Electric Utility Industry in the Commonwealth, Regulating the Provision of Electricity and other Services, and Promoting Enhanced Consumer Protections Therein),对CCA政策进行了规定。该法第247条规定,“特此授权在州内共同行动的任何市政当局或任何一组市政当局在其边界内汇总有关电力消费者的电力需求;但是,如果由现有的市政公司提供服务,则该市政公司或市政当局不得汇总电力需求。市政当局或市政集团可以对零售电力客户进行分组,以便为这些客户征集电力和能源服务的投标、经纪人和合同。市政当局或市镇集团可以签订服务协议,以促进电力和其他相关服务的销售和购买。此类服务协议可由单个城市,城镇,县或一组城镇,县组成。”又如,加利福尼亚州2002年在《公共设施法典》(Public Utilities Code)中增加了第366条的内容。该条(c)(1)款规定,“尽管有第366条的规定,特此授权社区选择集合人汇总其管辖范围内电力消费者的电力需求,以减少消费者的交易成本,保护消费者,并利用合同谈判。如果该需求由第9604节(d)部分所定义的当地公共电力公司提供,社区选择集合人不能集合电力需求。社区选择集合人可以将零售电力客户分组以招标和招揽经纪人为这些客户提供电力和能源服务。社区选择集合人可以签订服务协议,以促进电力和其他相关服务的销售和购买。这些服务协议可以涵盖一个单独的市或县,一个市和一个县,一组市,市和县的组合或一组县。”[16]

   其次,在州的法律授权之下,地方政府通常需要启动一个投票程序,决定是否启动CCA项目。例如,马萨诸塞州要求,镇可以通过镇会议或镇议会的多数票授权来启动汇总电力需求的程序。市可以通过市长或计划D或计划E城市的城市管理者批准,启动市议会的多数票投票程序。两个或两个以上的市政局可以作为一个团体共同启动一个集合程序,但是每个市各自进行多数投票来授权汇总。[17]在确定启动程序之后,必须确立一个社区选择集合人作为组织者来推动社区选择集合项目,社区选择集合人可以是政府部门,也可以是独立的第三方机构。例如,加利福尼亚州2002年法律规定,社区选择集合人可以是市县的管理委员会,或者多个市县的联合管理机构。[18]2011年法律修改之后,加利福尼亚州又修改了这一条规定,增加了加利福尼亚州的地区公共管理机构。[19]

   再次,电力终端用户具有是否参与项目的选择权,但是在选择权上有两种不同的规则,即“自动加入”(Opt-out)和“主动加入”(Opt-in)规则。绝大多数州都采用“自动加入”(Opt—out)规则,即CCA项目一旦启动,项目覆盖范围内的所有电力终端用户自动加入CCA项目,而如果用户不愿意加入到CCA项目之中,必须通过书面或其他方式明确表示不加入项目,而自行选择电力供应商。因此,社区选择集合人必须公布详细的项目信息,以供用户进行选择。例如,马萨诸塞州法律规定,“社区选择集合人有责任在自动注册之前充分告知参与的用户将自动注册,并且他们有权选择退出项目而不受处罚。此外,此类披露应突出说明所有要求的费用,并应包括标准的费率,如何获取,以及可以不参与而不受处罚的事实。应免费向任何公民提供一份有效的包含所有供应方案的清单,这一清单应当包括价格和产品的比较。”[20]罗德岛州2002年法律的规定与马萨诸塞州基本相同,也要求社区选择集合人进行充分告知并提供相应的可供比较的清单。[21]加利福尼亚州2002年法律规定,“社区选择集合人应在开始自动注册之日起的两个月或60天内至少两次向参与用户充分告知信息。可以在结算时同时进行。在自动注册后,社区选择集合人应该在不少于两个结算周期中继续通知以下内容: ①客户将自动注册,并且客户有权选择退出社区选择集合项目而不会被处以罚款。②所提供服务的条款。通知可以包括但不限于直接邮寄给客户,或合并在供水,下水道服务或其他公共服务账单之中。[22]也有少数州允许采用主动加入规则,例如俄亥俄州法律就允许地方政府采用主动加入规则,即需要用户明确同意加入CCA项目。[23]但是实践表明,主动加入规则的效果要远远差于自动加入规则,所以,越来越多的项目采用自动加入规则。

   在确定了所有参与项目的客户之后,社区选择集合人会与发电商进行谈判,最终确定服务的期限和费率。CCA项目通常会有较长的服务期限和较高的折扣率,从而在增加可再生能源消费比例的同时减少消费者负担。此外,CCA项目也会提供不同比例的可再生能源类型,以供消费者选择,基于参与人数的区别,可再生能源比例的提升并不必然导致价格的增加,甚至还可能会降低。例如,加利福尼亚州2008年第一个CCA项目“马林清洁能源”(Marin Clean Energy,MCE)项目涵盖了包括马林县在内的12个县市,为加入项目的消费者提供多种不同的电力供应方案,包括包含22%可再生能源的PG&E方案,包含50%可再生能源的“马林清洁能源浅绿”(MCE Light Green)方案,包含100%可再生能源的“马林清洁能源深绿”(MCE Deep Green)方案以及包含100%本地太阳能电力的“马林清洁能源当地太阳能”(MCE Local Sol)方案。按照测算,标准条件(每月使用500kwh电力)下四种不同方案的平均月总成本分别是89.42美元、87.32美元、92.40美元以及119.32美元。[24]其中,50%可再生能源电力供应并没有导致用户用电成本上涨,反而在四种方案中最低,而使用100%可再生能源电力也没有导致总成本的大幅度提高。在加利福尼亚州另一个CCA项目“索诺玛清洁电力”(Sonoma Clean Power)项目中情况也同样如此。该项目提供三种方案,含有28%可再生能源电力的PG&E项目标准条件下总成本为100.26美元,含有33%可再生能源电力的“初绿”(Clean Start)项目标准条件下总成本为95.57美元,而含有100%可再生能源电力的“永绿”(Ever Green)项目总成本为113.07美元。[25]

   无论是对可再生能源电力供应商、消费者,还是对州和地方政府来说,社区选择集合制度都是一种创造性的制度设计。对于可再生能源电力供应商来说,社区选择集合降低了交易成本,为其提供了大量潜在客户,从而确保其能够准确评估未来的收益。而对于消费者来说,社区选择集合制度节约了大量的成本,使得消费者能够更加容易获得可再生能源电力,将环境保护纳入日常生活之中,在不显著提高生活成本的前提下实现对环境保护的贡献,因此,选择退出CCA项目的用户往往低于预期,绝大多数用户都会选择加入CCA项目。例如,伊利诺伊州NIMEC项目为超过95个市县提供服务,项目成员已经超过150万人,只有1%到5%的用户选择提出项目,每年节约1.75亿美元,为每户家庭节约150美元到350美元成本。[26]又如,马萨诸塞州“梅尔罗斯社区能源集合”(Melrose Community Energy Aggregation,MCEA)项目则在2016年为该市节约了20万美元的成本并且增加了2900兆瓦时的可再生能源电力消费。[27]而对于州和地方政府来说,CCA项目能够有效增加可再生能源电力份额,为实现可再生能源配额奠定基础。仅仅2015年一年,全美CCA项目就为190万用户出售了740万兆瓦时可再生能源电力。[28]

   总的来说,社区选择集合是一种简单而有效的制度设计。通过社区选择集合,地方政府实际上创造了一种能够与电力供应商进行博弈的市场力量,在实现可再生能源电力消纳的同时,避免了对电力供应商和消费者利益造成损害,因此获得了普遍的欢迎。尽管一些地区的CCA项目面临着成本上升的问题[29],从总体上来看,CCA项目仍然有较大的发展前景。

  

   三、CCA制度对解决可再生能源配额制构建中消纳问题的启示

  

对于可再生能源电力消纳来说,最为关键的问题是为发电企业、电网企业以及电力用户提供有效的激励,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/115748.html
收藏