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欧阳静:政治统合制及其运行基础

——以县域治理为视角

更新时间:2019-03-29 18:09:00
作者: 欧阳静  
前者一般以年度为标准,每年进行一次综合考评;后者则是在一年内的某段时间要完成,既包括上级部门下达的任务,也有县域范围内的专项治理和“创优争先”,还有可能是某些突发性、临时性事务。按照中心工作重要程度的主次排序,D县的中心工作又分重点性中心工作与一般性中心工作。重点性中心工作是县域治理中最重要的事情,涉及经济社会发展最重要的考核指标,所占分值很大。对于重点性中心工作,县委、县政府主要领导最为重视,由县委书记、县长负责,县域内所有单位和部门都参与进来。一般性中心工作重要性稍弱,在考评指标体系中占一定分值,一般由县委、县政府副职领导负责。

  

   以D县招商引资为例,中心工作具有以下几个显著特点。一是政治性。中心工作是“一把手”工程,是衡量干部工作成绩的重要指标。D县县委书记在招商动员会上强调,“招商任务要不折不扣地完成,在这件事上没有商量的余地,没有任何价钱可讲。要把招商引资实绩作为考核干部工作政绩的重要依据,以招商引资成绩论英雄、排位次、定奖惩。工作成效突出的,不但要重奖,而且要重用。对无所用心、无所适从、无所作为的招商人员,不但要及时调整,而且应考虑给予适当处理。”可见中心工作一旦下达,必须保质保量甚至超质超量完成,否则就会被政治问责。二是紧迫性。中心工作有明确的时间表,必须在某个时间段内完成。D县招商工作要求“具有‘时不我待、只争朝夕’的紧迫意识,以一日无功、三日不安、食不甘味、寝不安席’的紧迫感完成招商引资目标”。三是整体性。所有的党政机构和部门都需要参与到中心工作中,要“齐抓共管、密切协作”。D县要求“无人不招商、无处不招商、无时不招商”,“各乡镇、各部门要在政策、资金、人力等多方面为招商引资和工业园区工作提供大力支持,营造‘一心一意抓经济,聚精会神搞建设’的工作氛围”。四是超常规性。中心工作的完成重视效果而不拘泥于过程,要求突破陈规、容许变通和鼓励创新。D县县委办主任说,“招商引资工作,‘守株待兔’是行不通的,仅靠单一的招商方式也不会有大的作为,必须不断创新方式、善于动脑、勇于钻研、敢于实践,才能收到好的效果。‘会个面,吃顿饭,从此不再见’,这是不行的。一旦有了意向,就敢于盯上、跟上、靠上、粘上、豁上,一次不行两次,两次不行三次,不要怕麻烦,不能怕反复”。

  

   借用D县县委书记的话概括,中心工作是县域各级党委主要领导的第一重要事务,要“放在心上,抓在手上”。这说明中心工作不仅要求党委领导将时间和主要精力放在中心工作上,而且要求将党性觉悟、政治态度等投放到中心工作上,以形成中心工作运行的压力、责任和政治氛围。因此,相对于科层组织按部就班的行政业务,中心工作要求打破常规、大刀阔斧和大胆创新,以便在短时间内实现改变,达到跨越式发展和超常规治理的目标。

  

   (二)政治统合制:完成中心工作

  

   县级党委作为县域治理的政治系统,为了完成中心工作,通过压力机制、动员机制和行政包干制等具体机制,对政府的行政系统做了全方位的调整,包括行政机构整合、行政资源的聚集、行政功能重塑及行政激励的政治化考量,从而形成了政治统合制的治理模式。具体而言,为了完成中心工作,压力机制将中心工作的目标任务分解、量化后分配给下级部门和单位,再通过组织考核和经济奖罚等激励措施,将政治压力传递给下级党政部门或个人。动员机制在短时期内调配和组织党政部门及人员,以工作组的形式分工,同时成立领导小组或指挥部,对所动员和调配的机构和人员进行统一指挥和调度,以高强度、突击式的工作方式完成中心工作。行政包干制是党委将中心工作、责任和权利包干给部门和个人,充分发挥他们的责任心、主动性和创造性以完成治理任务的一种治理形式。三套机制各有侧重、相辅相成,共同落实中心工作。

  

   1. 压力机制:目标任务分解、双重激励

  

   如果说党委会议是中心工作的转化器的话,那么压力机制就是中心工作的传输杆和转动轴。县级党委通过压力机制将自上而下的目标任务分解和量化,层层下达给下级组织和部门,再通过政治和经济的双重激励,传输压力,保证目标任务有效完成。

  

   比如,D县县委办每年年初出台招商引资的专项考评方案,设定招商引资的具体目标任务。2009年的总目标:全县规模以上工业增加值增长41%,工业投入资金9000万元,新上亿元以上项目2个,新增投资5000万元以上的项目6个。总目标又具体分解为招商引资实际到位资金、招商引资企业新增税收、500万元以上项目投资完成额、项目建设、企业帮扶等5项具体指标。

  

   目标任务分解下达至各单位后,县委书记、县长与全县23个乡镇和108个县直单位签目标责任状,作为考核、评价各单位领导班子招商业绩的重要指标和干部晋升的重要依据。实行“每月一通报、两月一调度、半年一小结、年终算总帐”的制度,“对完成或超额完成引资任务的责任单位和责任人,按照县委、县政府招商引资有关规定给予经济奖励,并通报表彰。奖励资金,由县财政负担,列入年度财政预算。对于不能按要求完成任务的单位和个人,第一年对其一把手进行诫勉谈话;连续两年不能完成任务的,单位由副职主持工作,一把手外出招商引资,直至完成任务;连续三年不能完成任务的,一把手和分管领导就地免职。”

  

   由此可见,压力机制的运转大致包括两大步骤。一是对中心工作的目标任务进行分解量化,再下达至下级组织和部门,最后到达具体的党政干部,其中“一把手”是目标责任状的责任人,再由他(她)将任务和压力传递给其他干部。二是政治和经济激励。上级党委根据目标任务的完成时效、完成情况进行考评,并根据考评结果进行政治和经济激励。简要地说,压力机制主要下达了目标任务和奖惩措施,但没有说明如何完成任务,也没有给予人、财、物、权等配套资源。压力机制这种“只有任务没有配套”“只要结果不问过程”的特点,迫使任务承担者自己调动治理资源、选择治理工具完成任务,并承担治理的成本。

  

   2. 动员机制:结构重组、资源整合

  

   动员机制是中心工作任务承担者整合治理资源的重要机制。动员机制是通过动员和调配组织内部的各类资源(组织资源、人力资源和财力资源等),以超越科层组织的专业壁垒和部门阻隔的一种治理机制(欧阳静,2014)。招商目标责任下达后,D县首先成立招商引资调度领导小组,由县委书记任组长,县长任副组长。各乡镇和县直单位成立招商分队,一把手担任队长,听从县招商引资调度领导小组的安排。招商调度领导小组办公室下设综合协调组、重点项目组、宣传组、督导组等5个工作组,具体负责全县招商引资日常工作。如表2所示,招商引资调度领导小组对县域大部分组织和部门进行重整,要求“党政部门齐抓共管、密切协作、横向联动”。

  

  

   从D县招商引资工作的运行看,动员机制是对县域内的党政组织进行高强度统一动员、调配和整合,力求在极短的时间内实现治理目标。这种统一动员和调配的意义在于,它可以打破科层组织层级分明、分工精细和部门分割的特点,从而实现部门间的整体协作、信息共享、资源聚集与功能重整的综合治理目标。换言之,与压力机制不同的是,动员机制不仅仅是一种上下级组织之间纵向的运行机制,更是同级组织之间横向的运行机制。特别是相对于组织严密、专业主义和职能分割的科层组织来说,动员机制是一种跨部门分工合作的运行机制。

  

   3. 行政包干制:发挥主动性,鼓励创造性

  

   行政包干制也是围绕中心工作运作的一种机制。在县域治理实践中,行政包干制既发生于地方政府和村委会之间,也发生于政府内部的上下级组织之间,同级政府中的上级领导和下级行政人员之间或上下级领导之间。比如城镇化过程中征地拆迁时针对拆迁户的“包片、包户、包人”(郭亮,2015),或县域经济发展中针对领导干部的“四包四联”的制度(樊红敏,2013:58),或县域信访工作中针对信访户的“包保责任制”(田先红,2012:165-183)都是发生于地方政府内部的行政包干制。

  

   行政包干制的特点是,上级组织将任务和权力下放给下级组织和个人,强化包干责任,而下级组织和个人具有很强的自主性,可以自行安排完成任务的时间、方式和方法,同时承担相应的风险。行政包干制的目标任务是完成县域治理的中心工作,所以行政包干制的激励方式不像企业领域内的包干制那样,按照一定比例对生产任务和财富进行分配,而是压力机制中政治和经济的双重奖罚。行政包干制形式上是对治理事务的包干,实质上是对政治任务的包干制。

  

   例如,为了推动各部门的招商工作,D县实施四套领导班子招商的包干制:每个县委常委年内引进一个投资5000万元人民币或500万美元以上的工业项目,其他县领导班子成员年内引进一个投资2000万元人民币或200万美元以上的工业项目。对引进的重点项目和重点企业,所有县领导要进行包干,实行“一个领导包干、一个部门牵头、一套工作方案、一笔专门经费、一个责任目标”的“五个一”办法,帮扶、服务项目和企业。

  

  

   表3是D县领导招商包干制的具体实践要求。在其具体实施方案中,对领导包干重点项目的工作职责规定如下。第一,定期走访。包干领导每月必须深入包干项目,走访两次以上,及时掌握项目的建设状况,了解困难和问题。第二,现场调度。由包干领导牵头召集有关部门现场办公,以最快的速度解决重点企业用地、用工、用水、用电、环保、交通等问题。第三,定期调度。包干领导每季度召开一次重点项目运行调度会,协调解决从项目签约到建设过程中遇到的各种困难。第四,亲切慰问。在重大传统节日,包干领导深入项目建设一线,走访慰问,让广大职工感受到县委、县政府的关心和关怀。第五,自查、督查。包干领导每月末对照项目的月进度计划表进行自查。县委、县政府不定期地对包干领导为企业办实事、解决难题的情况进行督查、通报。

  

D县招商引资工作的包干表明,党委把重点性中心工作的目标任务分解,包干给县级主要领导。包干领导要负责所包干任务的指导、协调、督促和落实,他们在各自所包干的领域享有一定的自主权,并承担相应的风险和责任。领导包干制是由包干领导、包干部门和协助包干的部门组成的一个包干体系。在这个包干体系中,包干领导是包干主体,负有“谁包干、谁牵头、谁负责、谁落实”的包干责任,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2019年第2期
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