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周庆智:改革与转型:中国基层治理四十年

更新时间:2019-03-27 00:43:39
作者: 周庆智  
后者成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员的组织形式。概言之,改革开放以后,国家权力对基层社会改变了过去的控制和动员方式,在秩序规范上由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为以国家的规范性权力为主与以乡村社会的(基层群众自治组织)非规范性权力以及基层社会规范(比如习俗、惯例等地方性知识)为辅的秩序形态和组织形式。

   为将异质的、多元的社会(非组织化的个体)纳入体制和秩序的范围,一直以来中国基层政府通过制度变革来改变自己与其他社会成分的治理关系,以适应变化了的社会结构和治理环境。第一,政府管理导向的改革。包括:(1)结构性改革。确立政府依法行政并提高政府机关的效率,比如,加强基层管理,成立专门的机构解决专门的问题,推行政务公开,建设透明政府,简化审批减少管制,提高效率。(2)功能性改革。建设服务型政府,改善公共服务体制。比如,强化公共服务,完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务,扩大社会保障的范围,促进社会的公平正义,推动和谐社会建设,同时强化政府的应急处理能力。(3)程序性改革。规范执法行为;实行简政放权、政务信息公开;推进协商民主,完善社会协商机制以化解社会矛盾。比如,拓宽监督公共权力的渠道,加强对政府权力的有效监督,扩大公民有序参与的渠道推进人民民主的发展等。第二,政府服务导向的改革。在关系民众日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府投入大量经费,用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进,并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。同时,实施扶贫政策,建立社会救助制度维护社会弱势群体的权益。第三,完善民间组织管理体制的改革。比如,让利益相关者共同参与,保证公共选择的有效性,增强政府与民间的互动性,将政府机制和社会机制有效地结合起来,实现社会各方共管共治,但上述制度变革贯穿于其中的治理逻辑,乃是为了加强和强化公共体制(国家)的权威主导地位,使公共组织(政府)具备更强大的执政资源与社会动员能力。

   从权威来源和制度化力量上看,当今中国基层社会秩序确立在由党政系统、派生系统和职役系统三大系统所构成的治理体系之上。党政系统由两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成,前者代表政治权力,后者代表行政权力。党政统合体系的治理意义在于:执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中,将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政统合体系之精髓所在:这种制度的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分,它有两层含义:一是社会整合在行政体系中达成;一是政治博弈进入行政体系当中。派生系统是党政体系派生的系统,由党政外围组织和企事业单位及社团组织构成。这些治理主体与基层政府不是上下级行政隶属关系,它们负责某一个社会领域的事务,与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。这些治理主体包括党政系统的“外围组织”如工、青、妇,(包括辖区外的)企事业单位,挂靠行政部门的社团组织也在其中。构成派生系统的治理主体主要起到宣传政策、处理诸如福利、卫生等社会事务,发挥政府助手的作用。职役系统是国家体制之外“民”的部分,是改革开放四十年来社会结构和公共性社会关系变化的产物。但更接近本质的定义是,职役系统是官治与民治相结合、以民治辅助官治的组织形式。

   职役系统主要由三个部分构成:一是基层群众自治组织。基层群众自治组织是国家权力控制和影响基层社会秩序的新的组织形式,实际上是一种国家政权在乡村社会重建的形式。其目标是提升国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。与派生系统的依附性社团组织所不同的是,它是一个与集体土地产权制度联系在一起的身份共同体,发挥着连接政府与基层民众,起到乡村公共资源分配和社会秩序维护的功能和作用,是基层政府倚重的辅助治理力量。二是公安机构辅助力量。“辅警”群体是基层治安的重要补充力量,它通过社会招聘方式形成,工资福利、装备保障、社会保险以及日常管理等所需经费,由各级财政部门按照财政体制予以全额保障,其规模是警务人员的一到两倍甚至更多。在新时期政府社会动员能力不断弱化的背景下,维持社会稳定成为基层政府治理的头等要务,致使警务雇佣群体的规模呈现不断扩大的趋势。三是雇佣群体,即政府通过购买服务的方式扶持起来的社会组织,完全依靠市场化机制构建起来的雇佣群体,它们居于国家与社会的交汇点上,承载着行政机构分配下来的任务。这是为了加强基层政府的公共性,通过市场购买服务的方式培植起来的雇佣群体,为基层社会提供公共产品供给与公共服务。这类雇佣性质的组织一般围绕政府的公共资源而繁殖、生长,是被组织而不是自组织,是官办或者半官半民性质的,不是民间的,不是社会的一部分,而是官的延伸、政府的延伸。

   职役系统因其非体制性特性及其“以官治民”和“以民治民”的功能作用,与“公-私”、“官-民”这样的本土概念范畴具有内在的关联性,这些概念范畴(如国家与社会关系这样的现代概念)揭示的个体与公共体制的关系并非是一种对立关系,而是具有互嵌性的、可以互相转换的支持关系。也就是说,现在的职役系统与历史上的乡官制或乡役制等“间接代理组织”(以胥吏、宗族、乡绅等为主体)比较,具有同构性和连续性,二者都是建立在支配关系上。因此,职役系统它的发展走向对当今中国基层治理结构的形成和影响具有鲜明的历史文化意义。

  

   四、中国基层治理的改革与转型

  

   从上述基层社会的三大治理体系看,一个突出的特征是,公共体制在基层治理结构中占据主导地位,并且它向基层社会的深入更为制度化和行政化。与此形成对照的是,社会空间不断缩窄,大多数社会组织并不具备民间组织应该具有的关键特点——组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性,不仅如此,尤其是近些年来,基层治理的诸多“制度创新”,改变了三十多年来基层政府治理约定俗成的“党政分开”的固有思维,通过对基层党政权力系统的重新组合,基层党组织的政治功能和社会治理功能得到了进一步的强化,形成以基层党组织权力为核心的社区党群治理结构体系,及其外围社群组织的制度化和结构化,在党政合一的高度集权运作体制机制下,实现权力集中和权责合一,以提高党政权力运作的效率。这是对传统治理逻辑的回归和强化,但它必须面对这样一个问题:与之前的治理结构不同,当今的基层社会是一个治理结构多元化的社会,即社会分工多样化、利益群体多元化和价值多元化,具有权力分散和结构多元的特点,换言之,公共体制如何用权力集中和结构集中来控制和平衡权力分散和结构多元,取代社会多元和利益多元,这是一个结构性问题。因此,当前中国基层治理存在的一个政治逻辑悖论:既要加强公共体制,提高其管控和治理社会的能力;又要适应市场经济条件下的社会文化多元与价值多元的发展态势。或者说,用公共体制的一元来取代社会多元,乃是当前中国基层治理转型所面对的挑战和内在张力。

   中国基层治理改革和转型的主导性力量主要来自政府,因为中国基层政权组织一直是基层社会的权威性资源与配置性资源分配的中心,同时也是制度创设和变革或制度供给(定规矩和规则)的提供者甚至是唯一的提供者。也就是说,中国基层政权组织在社会领域、市场领域一直是支配性力量并具有决定性影响力。传统的社会管理指的就是政府对社会事务进行管理和控制,强调政府是公共管理的主体,社会是公共管理的对象,以实现政府对社会的管控。但“如果社会或经济的变化消弱或破坏了传统的联合基础,要实现高水平的政治发展,还须依靠人民发展新形式的联合的能力”,这就要求基层政府治理要实现从过去的一种权威模式向一种协商共治模式转变,即基层公共治理秩序的运行和维持,要从其权威源于国家授权的基层单中心(mono-centric)组织秩序,过渡到其权威源于社会授权的多中心(poly-centric)自治秩序之上。换言之,对现代社会治理来说,政府并不是国家唯一权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到其成员的支持,就可以成为社会权力中心。所以,当前中国基层治理改革和转型的核心议题,就是要求中国基层政权组织以建构现代公共性社会关系为基本任务,这也是有关中国基层治理的理论建构和现实设计的出发点和思考方向。

   进一步讲,中国基层社会治理体系建构取决于现代公共性社会关系所具有的几大结构特征:公共领域的自治结构,多元治理主体的权利界分,强大的主体社会。这些结构条件满足了公共社会的多元性、异质性、权力分散等特点,为社会整合和凝聚提供了结构制度化和利益组织化条件,在此基础上形成的治理秩序,涉及社会公正维护机制、利益协调机制和社会组织化形式。当前中国基层公共性社会关系性质的变化,已经具备了多元主体治理等基础性条件。换言之,政府不再是制度来源的唯一主体,社会力量的崛起,为制度供给提供了新的来源;社区、社团、社企、社工等社会力量和组织形式的出现和壮大,为社会秩序提供了有效保障;社会资本对公共产品供给的介入,为社会发展和政治稳定激发出更多的经济活力与社会创造力。这就是说,传统治理——政府是公共管理的主体而社会是公共管理的对象——已经难以应对变化了的公共性社会关系,并且中国基层治理改革和转型所面对的问题更错综复杂,更需要实践的多维度的创新,这些创新包括价值的、制度的、规范的、结构的,亦即“社会改革和创新社会治理体制的核心议题,就是要处理好政府与社会的关系以及市场与社会的关系。要弄清楚,哪些社会事务,需要政府、市场和社会各自分担,哪些需要政府、市场和社会共同分担。在充分发挥政府宏观调控作用、市场决定性作用的同时,更好发挥社会力量的作用”,也就是说,所有的政府治理实践或创新无不是集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域当中。概括地讲,当前中国基层治理的改革和转型是一个综合性系统,它要实现的是这样一个治理格局:政府机制(政府是主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制的多元共治,这一种治理格局揭示了当前中国基层公共性社会关系的结构特征及其性质变化。

第一,政府治理主体的重塑。基层治理机制的多元主体建构,关键是政府权威角色、性质、及其与其他社会成分关系的变化。(1)传统治理思维的改变。与之前政府管控和包办社会的治理思维和治理方式不同,当前公共性社会关系性质的变化,要求政府成为公共事务、公共财政的管理部门,提供公共产品和公共服务,并确保国家与公民之公共事务的制度化关系。(2)政府治理法治化。其内涵包括如下方面:一是树立法治主义原则。它包含两层意思:法治政府和民主政治。就法治政府建设而言,一方面公权力建立在人民主权原则上,另一方面政府要保障全体公民的权利。就民主政治而言,当前迫切的问题是扩大政治参与,没有政治参与,就没有公意的形成,法治就变成了法制一治理社会的工具和手段。二是公共参与的制度化。建构政府治理的公共性要先从普通民众参与开始,“以广泛社会参与为主要形式的社会合作为社会治理提供不可或缺的社会化机制。这一合作机制强调社会治理过程的合作参与而不是对抗,强调社会资源的动员整合而不是使其在对抗中相互抵消”。公共参与涉及政府政策信息的公开透明,以及公民个人及社会组织参与渠道制度化。三是预算法治和财政民主。一方面,政府承担运用法律保障经济自由与激励的任务,通过新的权利分配保护经济自由,为高效、合法的交易提供安全保障。另一方面,只有政府财政为公共需要负责,赋予财政以民主的性质,保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利,让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值,才能使政府的公共性与基层公共性社会关系的建构内在地关联起来。(3)确立政府与社会的法治关系。这有两个含义:一方面,明确和限定政府的有限职能,并依此来不断调整国家与非国家组织和团体的关系;另一方面,社会自治组织是公共秩序不可替代的利益组织化形式,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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